I riconoscimenti di ruolo per le organizzazioni di società civile nel sistema dell’Unione Europea

Autore: Marco Mascia

Richiamiamo di seguito i principali documenti UE che riconoscono un ruolo specifico alle ONG nei settori della sicurezza umana quali la cooperazione allo sviluppo, l’aiuto umanitario, la promozione dei diritti umani e della democrazia, la prevenzione dei conflitti e la gestione civile delle crisi.

a) Il dialogo civile ONG-UE nel settore della cooperazione allo sviluppo trova legittimazione formale in tre documenti principali. Il primo è un trattato internazionale, l’Accordo di Cotonou (2000) che regolamenta le relazioni dell’UE con i paesi ACP. Esso indica tra gli obiettivi del partenariato la costruzione di una società civile attiva e organizzata e tra i principi del medesimo quello della partecipazione delle organizzazioni della società civile. L’Accordo stabilisce altresì che gli attori non statali devono essere informati e consultati sulle politiche e sulle strategie di cooperazione, coinvolti nell’attuazione dei progetti e dei programmi di cooperazione, sostenuti nello sviluppo delle loro capacità, nonchè associati al dialogo politico.
Il secondo documento è la Dichiarazione comune del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli stati membri riuniti in sede di Consiglio, del Parlamento europeo e della Commissione sulla politica di sviluppo dell’Unione Europea: «Il consenso europeo» . Il ruolo della società civile è ben descritto nel capitolo dedicato ai principi comuni:

L'UE favorisce l'ampia partecipazione di tutte le parti interessate allo sviluppo dei paesi e incoraggia tutte le parti della società a parteciparvi. La società civile, comprese le parti sociali ed economiche quali le organizzazioni sindacali, le organizzazioni dei datori di lavoro ed il settore privato, ONG ed altri soggetti non statali dei paesi partner, svolgono in particolare un ruolo vitale in qualità di promotori della democrazia, della giustizia sociale e dei diritti umani. L'UE intensificherà il suo sostegno allo sviluppo di capacità dei soggetti non statali per rafforzare la loro voce nel processo di sviluppo e portare avanti il dialogo economico, sociale e politico. Sarà altresì riconosciuto l'importante ruolo della società civile europea; a tal fine, l'UE dedicherà particolare attenzione all'educazione allo sviluppo e ad una maggiore sensibilizzazione dei cittadini dell'UE.

Nella Dichiarazione la società civile, insieme con le agenzie delle NU, è indicata quale soggetto che dovrà collaborare con le istituzioni europee nel dare attuazione alle priorità immediate dell’UE nelle situazioni di partenariato difficile, di «stati fragili» o in dissoluzione, in particolare assicurando i servizi di base e il soddisfacimento dei bisogni primari delle popolazioni locali.

Il terzo documento è il Regolamento che istituisce il nuovo strumento finanziario per la cooperazione allo sviluppo , dunque un atto legislativo comunitario. Esso pone un’enfasi particolare sulla necessità di sostenere lo sviluppo di una società civile attiva e organizzata nei paesi e nelle regioni partner, in particolare di rafforzare la promozione del ruolo della società civile nelle questioni attinenti alla sicurezza alimentare, di attivare uno scambio sistematico di informazioni con le OSC e di coinvolgere la società civile e le autorità regionali e locali nella elaborazione dei documenti di strategia e dei programmi pluriennali di sviluppo. L’art. 14 del Regolamento è dedicato al programma tematico relativo agli attori non statali e alle autorità locali nello sviluppo . Il programma si propone di sviluppare la capacità di elaborazione delle politiche da parte degli attori non statali e delle autorità locali, in modo da rafforzare la capacità di questi attori nei paesi partner per agevolarne la partecipazione alla definizione ed attuazione di strategie di riduzione della povertà e di sviluppo sostenibile, facilitare l'interazione tra attori statali e non statali e potenziare il ruolo delle autorità locali nei processi di decentramento.

b) La base legale per gli interventi di aiuto umanitario dell’UE è stata definita nel 1996 con un apposito Regolamento comunitario , nel cui preambolo si sottolinea che «è necessario preservare, rispettare ed incoraggiare l'indipendenza e l'imparzialità delle organizzazioni nongovernative e delle altre istituzioni umanitarie nell'attuazione dell'aiuto umanitario» e che «è opportuno favorire, nel settore umanitario, la collaborazione tra organizzazioni nongovernative degli Stati membri e di altri paesi sviluppati e organizzazioni analoghe dei paesi terzi interessati».

L’art. 7 del Regolamento, in analogia con la Risoluzione dell’ECOSOC che regolamenta lo status consultivo alle NU, stabilisce i requisiti che una ONG deve possedere per beneficiare di un finanziamento comunitario per l'attuazione di azioni nel settore dell’aiuto umanitario: essere costituite in organizzazioni autonome senza fini di lucro in uno Stato membro della Comunità; avere la sede principale in uno Stato membro della Comunità o nei paesi terzi beneficiari dell'aiuto comunitario.
Per rispondere ai profondi mutamenti intervenuti nel contesto internazionale in cui vengono forniti gli aiuti umanitari, nel dicembre 2007, Parlamento europeo, Consiglio e Commissione hanno adottato la Dichiarazione «Consenso europeo sull'aiuto umanitario» , in analogia con la Dichiarazione sul «Consenso europeo in materia di sviluppo», che riconosce la presenza di un ambiente sempre più complesso per la risposta umanitaria e promuove un approccio UE più efficiente e coordinato. Il documento individua tra i principali partners le ONG europee e locali, le Agenzie delle NU e il movimento della Croce Rossa.

c) Nel settore della promozione dei diritti umani e del consolidamento della democrazia e dello stato di diritto, il primo ad attivarsi è stato il Parlamento europeo che nel 1994 ha creato una apposita linea di bilancio e istituito la Iniziativa europea per la democrazia e i diritti umani» (EIDHR). Questo progetto è stato gestito dalla Commissione europea senza specifica «legal basis», fino a quando nel 1999, a seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, il Consiglio approva due Regolamenti comunitari in materia, i cosiddetti «Regolamenti su diritti umani» .

A partire dal 1995 la Commissione europea adotta una serie di «comunicazioni» sui diritti umani nei paesi terzi con un richiamo costante al ruolo delle organizzazioni della società civile .

All’interno del processo in atto di razionalizzazione e semplificazione del quadro giuridico che disciplina le azioni esterne dell’UE, Parlamento e Consiglio nel dicembre 2006, hanno adottato una nuova base legale per lo EIDHR nel quadro delle prospettive finanziarie 2007-2013. Il nuovo Regolamento comunitario , all’art. 1 indica quale obiettivo generale quello di erogare

assistenza, nell’ambito delle politiche comunitarie di cooperazione allo sviluppo e di cooperazione economica, tecnica e finanziaria con i paesi terzi, coerente con la politica estera complessiva dell’Unione europea, contribuendo allo sviluppo e al consolidamento della democrazia e dello stato di diritto, alla tutela dei diritti umani e delle libertà fondamentali.

Gli obiettivi specifici pongono un’attenzione particolare al ruolo della società civile:

L’assistenza in esame mira in particolare:
a) ad un maggior rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali e alla loro osservanza, come proclamato nella Dichiarazione universale dei diritti umani e in altri strumenti internazionali e regionali in materia di diritti umani, promuovendo e consolidando la democrazia e le riforme democratiche nei paesi terzi, principalmente mediante il sostegno alle organizzazioni della società civile, a fornire sostegno e solidarietà ai difensori dei diritti umani e alle vittime di repressioni e maltrattamenti e a rafforzare la società civile attiva nel settore dei diritti umani e della promozione della democrazia;
b) a sostenere e rafforzare il contesto internazionale e regionale per la protezione, la promozione e il monitoraggio dei diritti umani, promuovere la democrazia e lo stato di diritto e rafforzare il ruolo attivo della società civile in questi contesti;
c) promuovere la fiducia nei processi elettorali e poteziandone l’affidabilità, in particolare mediante missioni di osservazione elettorale e mediante il sostegno alle organizzazioni locali della società civile coinvolte in questi processi.

Nel «Documento di Strategia 2007-2010» relativo allo EIDHR elaborato dalla Commissione europea in consultazione con le OSC, si tracciano le linee guida per dare il necessario supporto alle OSC nello svolgimento di attività volte a promuovere le riforme politiche e il rispetto dei diritti umani nei paesi terzi. Queste sono considerate di interesse globale e definite come «public goods». Lo EIDHR assicura alle OSC indipendenza d’azione e la possibilità di agire anche senza il consenso del governo interessato, più flessibilità e capacità di rispondere ai cambiamenti sul terreno e di sostenere l’innovazione.

d) Anche nell’area della prevenzione dei conflitti e gestione civile delle crisi, che ha forti implicazioni nella politica europea di sicurezza e difesa e dove l’impegno dell’UE è in continua crescita, l’UE ha formalmente riconosciuto l’importanza del ruolo delle organizzazioni di società civile e, in particolare, delle ONG in numerosi documenti ufficiali.

L’Accordo di Cotonou pone un’enfasi particolare sulle relazioni con la società civile nell’ambito delle attività di peacebuilding e di prevenzione e risoluzione dei conflitti, le quali «mirano in particolare ad assicurare un’equa distribuzione delle opportunità politiche, economiche, sociali e culturali tra tutti i settori della società, il rafforzamento della legittimità democratica e dell’efficienza dei sistemi di governo, la creazione di efficaci meccanismi di conciliazione pacifica degli interessi di gruppo, il superamento delle divisioni tra settori diversi della società e la promozione di una società civile attiva e organizzata» (art. 11).

Il Regolamento comunitario che istituisce lo «Strumento per la stabilità» , adottato nel 2006 nell’ambito del processo di riforma degli strumenti finanziari per le relazioni esterne dell’UE, costituisce un ulteriore passo in avanti nello sviluppo di nuovi meccanismi per incrementare la coerenza e la cooperazione con gli attori intergovernativi e nongovernativi. Esso fornisce all’UE un nuovo strumento strategico per assicurare un’efficace, rapida e flessibile risposta alle crisi politiche e un potenziamento della capacità delle ONG di agire nel lungo periodo. Il regolamento indica tra i soggetti beneficiari del sostegno finanziario le ONG insieme a molti altri attori non statali (sindacati, organizzazioni rappresentative degli interessi economici e sociali, associazioni locali, università, organizzazioni che operano nel campo dell’insegnamento, della cultura e della ricerca, associazioni di donne e giovani, associazioni religiose, ecc.). L’assistenza tecnica e finanziaria comprende anche il sostegno a misure «per incoraggiare lo sviluppo e l'organizzazione della società civile e la sua partecipazione al processo politico».

Nel «Documento Strategico 2007-2011» , preparato dalla Commissione per dare attuazione allo Strumento di stabilità, troviamo importanti riferimenti al ruolo delle ONG e della società civile nell’ambito della Priorità 3 dedicata a «Building capacity for effective crisis response» (costruire capacità per efficaci risposte alle crisi). Tra gli obiettivi specifici sono indicati quello della «costruzione di capacità» degli attori non statali e delle organizzazioni regionali e sub-regionali impegnate nella prevenzione dei conflitti violenti e nella stabilizzazione politica dopo un conflitto; quello della creazione di networks di OSC «per contribuire alla formulazione della politica e della prassi operativa UE nella risposta alle crisi e nella prevenzione dei conflitti»; e quello del potenziamento delle capacità degli attori non statali nel campo della mediazione e della riconciliazione, nonché nella costruzione di «ponti efficaci tra attori non statali e iniziative diplomatiche formali».

La Commissione asserisce inoltre che la «Peacebuilding Partnership» (partenariato nella costruzione della pace) dovrà fondarsi, tra l’altro, su un network di ONG europee specializzate, con forti legami transnazionali nei paesi terzi e con competenze in materia di early warning, prevenzione dei conflitti, costruzione della pace dopo un conflitto. Il network sarà anche un importante interlocutore della Commissione nella politica di sviluppo e nella identificazione di esperti in questi campi, nonché uno strumento per «costruire capacità» tra attori non statali, organizzazioni regionali e sub-regionali e networks con esperienza operativa o politica nei campi sopra menzionati e per promuovere accordi con singole ONG specializzate.

Il Consiglio europeo, con il «Programma UE per la prevenzione dei conflitti violenti», adottato a Gothenburg nel 2001, sottolinea la necessità di rafforzare la cooperazione con i più rilevanti attori intergovernativi e nongovernativi e asserisce che «lo scambio di informazioni, il dialogo e la cooperazione operativa con gli attori umanitari quali il Comitato internazionale della Croce Rossa, le organizzazioni nongovernative e accademiche dovrebbero essere potenziati».

Particolarmente significative sono le «Recommendations for Enhancing Co-operation with Non-Governmental Organisations (NGOs) and Civil Society Organisations (CSOs) in the Framework of EU Civilian Crisis Management and Conflict Prevention» , elaborate dal Comitato per gli aspetti civili della gestione delle crisi (CIVCOM), sulla base di un preciso input avanzato dalla Piattaforma di società civile EPLO, e fatte proprie dal Comitato politico e di sicurezza (CPS) nel novembre 2006. Dopo aver riconosciuto che «un numero rilevante di ONG e OSC hanno una notevole expertise e conoscenze nel campo della gestione civile delle crisi e nella prevenzione dei conflitti», il CIVCOM avanza le seguenti raccomandazioni per migliorare la cooperazione con le ONG/OSC nel settore PESD:

• promuovere regolari scambi informali tra ONG/OSC e i competenti organi del Consiglio, in particolare il CPS e il CIVCOM;
• prendere in considerazione le conoscenze e l’esperienza delle ONG/OSC nelle missioni di fact-finding e pre-planning;
• favorire il dialogo con i partners locali durante la preparazione di «mission evaluation/lessons learned processes»;
• creare funzioni di collegamento tra ONG/OSC all’interno delle missioni di gestione civile delle crisi;
• indicare funzionari di collegamento delle ONG/OSC nel Segretariato del Consiglio, così da migliorare le capacità di dialogo del Consiglio con le agenzie civili, in particolare ONG e OSC;
• stabilire modalità per uno scambio ordinario di informazioni con le principali agenzie civili e gruppi della società civile attive sul terreno, in stretta collaborazione con la Commissione europea;
• inserire nei programmi di formazione dell’UE la questione della cooperazione con gli attori civili;
• invitare gli stati membri ad inserire il personale esperto delle ONG/OSC nei «rosters» per il dispiegamento delle missioni di gestione civile delle crisi;
• incoraggiare le ONG/OSC a partecipare attivamente con l’UE nella gestione civile delle crisi a livello sia politico che operativo.

Sulla base di questi formali riconoscimenti di ruolo, il dialogo civile UE-ONG si è sviluppato lungo una duplice direzione, quella della partecipazione delle ONG alla definizione delle politiche nel settore dell’azione esterna e della politica estera dell’UE e quella dell’implementazione di progetti con il co-finanziamento della Commissione europea.