Il Quarto Rapporto dell'ECRI sull'Italia (CRI(2012)2)

Autore: Pietro de Perini, MA in Istituzioni e politiche dei diritti umani e della pace, Università di Padova / Ph.D Candidate, City University, London

Il quarto rapporto dell'ECRI sull’Italia (CRI(2012)2) è stato adottato il 6 dicembre 2011 e reso pubblico il 21 febbraio 2012. La visita a cui tale documento fa riferimento è stata condotta nel corso del mese di novembre 2010. Come da prassi, la delegazione ha interagito sia con autorità pubbliche sia con rappresentanti di ONG e del mondo accademico. Incontri ufficiali sono stati organizzati dal Comitato interministeriale per i diritti umani (CIDU) a Roma, Venezia e Napoli; un incontro di consultazione con le organizzazioni della società civile operanti nel Veneto si è svolto, su richiesta del Segretariato dell’ECRI, presso il Centro diritti umani dell’Università di Padova. Il quarto rapporto copre la situazione in Italia fino al 22 giugno 2011.

Follow up al Terzo Rapporto

In generale, la Commissione mette in evidenza una serie di sviluppi incoraggianti rispetto al precedente ciclo di monitoraggio, sottolineando, in particolare, il rafforzamento della normativa antidiscriminazioni e il progressivo aumento delle attività e del ruolo dell’Ufficio nazionale antidiscriminazioni razziali (UNAR); allo stesso tempo viene espressa preoccupazione con riferimento a una serie di questioni particolarmente critiche, quali ad esempio, l’uso di discorsi razzisti e xenofobi in politica e nei media, gli episodi di violenza razzista, le misure normative che colpiscono gli stranieri e il trattamento di taluni gruppi vulnerabili, in particolare rom, sinti, migranti, rifugiati e richiedenti asilo.

Raccomandazioni

Le raccomandazioni contenute nel quarto rapporto sull'Italia sono suddivise in 11 sezioni tematiche. In alcune di queste sezioni, queste sono raggruppate secondo sotto-temi specifici. Tre raccomandazioni sono state identificate come prioritarie e sono riportate alla fine di queste scheda.

Sezione I - Esistenza e applicazione di disposizioni normative

Stato di attuazione dei principali strumenti giuridici internazionali

• ratificare al più presto possibile il Protocollo XII alla CEDU, la Carta europea delle lingue regionali e minoritarie, la Convenzione europea sulla nazionalità, la Convenzione internazionale sulla protezione dei diritti di tutti i lavoratori migranti e i membri delle loro famiglie e il Protocollo addizionale alla Convenzione sulla criminalità informatica, relativo all’incriminazione di atti di natura razzista e xenofobica commessi a mezzo di sistemi informatici;
• estendere l’applicazione della Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale al capitolo «C» di tale Convenzione;

Disposizioni costituzionali e fondamentali

• semplificare la legislazione sulla naturalizzazione per rendere più agevole l’acquisizione della cittadinanza italiana alle persone che risiedono legalmente e continuativamente nel Paese, come previsto dalla Convenzione europea sulla nazionalità e applicare tutte le disposizioni relative alla naturalizzazione in tutti i casi in maniera non discriminatoria;

Disposizioni di diritto penale rilevanti

• esaminare attentamente il modo in cui i tribunali interpretano le disposizioni in materia di lotta a dichiarazioni e atti di natura razzista (l. 85/2006, Modifiche al codice penale in materia di reati di opinione) per valutarne l’efficacia;
• emendare tali disposizioni, ove necessario, al fine di garantire un’efficace protezione contro la diffusione di idee razziste e l’incitamento a commettere atti discriminatori motivati dall’odio;

Applicazione delle rilevanti disposizioni penali

• proseguire negli sforzi per migliorare la raccolta di dati relativi all’implementazione delle disposizioni penali in materia di razzismo e non discriminazione al fine di contrastare il razzismo e la xenofobia, prendendo in considerazione l’eventuale dimensione razzista di un atto in ogni fase del procedimento;
• adottare misure destinate a incoraggiare le vittime e i testimoni di incidenti razzisti a denunciarne gli autori, conformemente alla raccomandazione generale dell'ECRI n. 11;
• intensificare gli sforzi per la formazione di tutti gli attori che operano all’interno del sistema della giustizia penale (polizia, procuratori e giudici) e di fornire agli avvocati una formazione specifica su tali disposizioni;

Disposizioni di diritto civile e amministrativo

• rafforzare maggiormente le disposizioni antidiscriminazione in aree diverse dal diritto penale;
• facilitare l’accesso a vie di ricorso civili e amministrative efficaci alle vittime di discriminazione razziale, garantendo che tutte le organizzazioni che operano in quest’ambito possano agire in giudizio per tutelare le presunte vittime di tali fenomeni;

Applicazione delle disposizioni che vietano la discriminazione razziale

• intensificare gli sforzi volti a informare le vittime di discriminazione riguardo la possibilità di rivolgersi a tribunali civili e amministrativi;
• realizzare un percorso di formazione iniziale e continua in materia degli operatori del sistema giudiziario e fornire agli avvocati una formazione specifica su tali disposizioni.

Organismi e istituzioni antidiscriminazione

• intraprendere ulteriori passi per rafforzare il ruolo dell’UNAR, in particolare, estendendone formalmente le competenze, in modo che le disposizioni legislative pertinenti coprano chiaramente la discriminazione basata sia sull’origine etnica e la razza, sia sul colore, la lingua, la nazionalità e l’origine nazionale;
• riconoscere all’UNAR il diritto di agire in giudizio e di vigilare affinché la sua completa indipendenza sia garantita de jure e de facto;
• aumentare le risorse umane e finanziarie destinate all'UNAR anche per lo svolgimento di attività di sensibilizzazione;
• continuare ad estendere la rete di centri regionali per monitorare la discriminazione razziale fornendo le necessarie risorse per farli funzionare in modo efficace;

Sezione II - Razzismo veicolato dal discorso pubblico

Uso di dichiarazioni razziste e xenofobe in politica

• adottare fermi provvedimenti per combattere l’uso di dichiarazioni razziste e xenofobe nel discorso politico da parte di esponenti politici, in particolare a livello locale e regionale;
• adottare disposizioni giuridiche finalizzate alla soppressione dei finanziamenti pubblici per i partiti che fomentano il razzismo o la xenofobia, in linea con la raccomandazione generale dell'ECRI n. 7;

Razzismo nei mass media

• far comprendere ai mezzi di comunicazione, senza interferire con la loro indipendenza editoriale, la necessità di garantire che le informazioni riferite non contribuiscano a creare un’atmosfera di ostilità e di rifiuto nei confronti di membri di gruppi minoritari e di svolgere un ruolo proattivo per impedire l’instaurarsi di tale clima;
• incoraggiare i mass media ad applicare in modo sistematico le disposizioni della Carta dei doveri del giornalista (1993) e di riformularne il testo in modo che queste comprendano chiaramente ogni forma di discriminazione;
• fornire formazione speciale per i professionisti dei media sul ruolo del giornalismo in società multiculturali e di aumentare la rappresentazione di persone migranti e appartenenti a minoranze etniche nelle professioni attinenti ai mezzi di comunicazione di massa;

Razzismo in internet

• combattere la diffusione di idee razziste e xenofobe sul web, in linea con la raccomandazione generale dell'ECRI n. 6, che prevede misure utili a questo fine.

Sezione III - Violenza razzista

• intensificare gli sforzi per controllare gli incidenti di natura razzista, xenofoba e antisemita in Italia, dal momento che, vista la riluttanza di molte vittime nel presentare una denuncia, il numero effettivo di questi episodi potrebbe essere verosimilmente maggiore di quanto registrato;
• operare affinchè il sistema di giustizia penale prenda sistematicamente in considerazione la dimensione razzista, xenofoba o antisemita di tutti i reati;
• adottare una definizione più ampia di quello che si intende con "incidente razzista", in modo che questo non sia confinato alla valutazione compiuta dalle forze dell’ordine, ma includa anche qualsiasi episodio percepito come razzista dalla vittima o da qualsiasi altra persona;
• condannare in modo netto tutti gli atti di violenza razzista nei confronti degli appartenenti alle comunità rom e sinti e rafforzare gli sforzi per prevenire questi comportamenti, anche conducendo compagne di sensibilizzazione sulla gravità dei reati razzisti e sul fatto che gli autori saranno perseguiti e puniti.

Sezione IV - Razzismo nello sport

• seguire e intensificare l'impegno preso dal Governo italiano in materia di prevenzione della violenza su base razzista nel corso di eventi sportivi, ponendo particolare attenzione alla raccomandazione generale dell'ECRI n. 12.

Sezione V - «Pacchetto sicurezza» e altre misure riguardanti gli stranieri

• abolire il requisito che tutti gli stranieri che desiderano registrare all’anagrafe la nascita di un figlio presentino il permesso di residenza, poichè questa misura può portare i bambini alla privazione della possibilità di ricevere documenti ufficiali e quindi al rischio di rimanere senza status giuridico e, in alcuni casi, in condizione di apolidia;
• annullare la disposizione secondo la quale il fatto di affittare un alloggio agli immigrati in situazione irregolare sia passibile di reclusione e del sequestro dell’alloggio
• precisare che non si può richiedere ai candidati al ricongiungimento familiare già residenti regolarmente in Italia di effettuare il test del DNA a loro spese, nei casi in cui non abbiano alcuna responsabilità se sussiste un dubbio relativo alla loro identità.

Sezione VI - Gruppi vulnerabili/gruppi target

Situazione delle popolazioni rom

• assicurare che tutte le misure adottate con riferimento a rom e sinti difendano rigorosamente il diritto e il principio di non-discriminazione;
• adottare disposizioni giuridiche a livello nazionale volte a garantire a rom e sinti una protezione globale nello stesso spirito delle misure riguardanti le minoranze storiche e linguistiche, seguendo le indicazioni contenute nell’ultimo parere del Comitato consultivo della Convenzione-quadro sulla protezione delle minoranze nazionali (ACFC/OP/III(2010)008);
• adottare, senza ulteriori ritardi, ogni misura necessaria per consentire ai numerosi rom provenienti dai Balcani che vivono in una situazione di “apolidia di fatto” di ottenere i documenti di identità che consentano loro di accedere almeno agli stessi diritti delle persone apolidi, sebbene l’Italia non abbia ancora ratificato la Convenzione del Consiglio d’Europa sulla prevenzione della condizione di apolide in relazione alla successione di Stati;
• contrastare con fermezza lo stato di segregazione subito dai rom, assicurando in particolare che le soluzioni relative all’alloggio proposte loro non li separino dal resto della società, ma al contrario promuovano la loro integrazione, garantendo pienamente il diritto a un alloggio adeguato per i rom sotto la giurisdizione italiana;
• porre urgentemente rimedio ai problemi sanitari segnalati con riferimento alle condizioni abitative degli appartenenti a queste comunità da parte di organismi di monitoraggio internazionali e da numerose ONG;
• assicurare che tutti i rom che possono essere “sgomberati” dalla loro abitazione godano del pieno rispetto di tutte le garanzie previste dal diritto internazionale in materia;
• garantire che che i bambini rom siano iscritti a scuola e promuovere, con ogni misura necessaria, la frequenza scolastica regolare da parte di questi bambini;
• perseguire le attività già messe in opera con riferimento al diritto all'educazione dei bambini appartenenti a queste comunità e rafforzare l'impegno per contrastarne gli abbandoni e le interruzioni nel percorso scolastico e a facilitarne l’avanzamento nell’educazione secondaria;
• perseguire e intensificare l’impegno per combattere la discriminazione contro i rom nei campi del lavoro e della sanità, incorporando tali sforzi all’interno di un politica nazionale organica e stabilendo un meccanismo efficace di coordinamento a tutti i livelli di governance;

Situazione dei migranti regolari

• continuare nell’impegno per promuovere l’integrazione dei migranti regolari e ridurre la disparità tra cittadini e non-cittadini sul mercato del lavoro;

Condizione di rifugiati e richiedenti asilo fino alla fine del 2010

• adottare ogni provvedimento necessario per far sì che il principio del non-refoulment sia rispettato ponendo quindi termine in modo immediato e permanente alla politica di respingimento, adottata dal Governo italiano a partire da maggio 2009;
• garantire l’accesso alle procedure di asilo in piena conformità con la Convenzione di Ginevra del 1951, la CEDU e le direttive rilevanti dell’Unione Europea, in particolare rafforzando le misure che garantiscono l’accesso a tali procedure e assicurando che non venga presa alcuna decisione di rinviare persone che cercano protezione internazionale senza che queste ultime abbiano avuto accesso all’assistenza da parte di avvocati e interpreti durante tutta la procedura;
• astenersi dall'espellere i richiedenti asilo prima che sia stato statuito sul loro ricorso e rivedere le eccezioni previste nel diritto italiano per l’effetto sospensivo di un ricorso presentato contro il diniego della domanda di asilo;
• trattenere i richiedenti asilio nei centri di accoglienza o detenzione per richiedenti asilo e migranti irregolari (CDA, CARA, CIE) solo quando assolutamente necessario, per brevi periodi di tempo e dopo aver seguito un esame della situazione di ciascun individuo;
• rivedere le condizioni di accoglienza nei CDA e nei CARA per assicurare che queste soddisfino i bisogni dei loro occupanti, sia dal punto di vista medico e sociale, che dell’assistenza giuridica;
• garantire che i richiedenti asilo non vengano lasciati senza risorse nell’attesa dell’esame della loro domanda;
• rafforzare il Sistema di Protezione per Richiedenti Asilo e Rifugiati (SPRAR) in modo da coprire tutti i potenziali beneficiari di questo programma e di rafforzarne la dimensione nazionale;

Condizioni di rifugiati e richiedenti asilo e a seguito delle sollevazioni in Nordafrica all’inizio del 2011

• assicurare il pieno rispetto per i diritti degli individui che si trovano sotto la giurisdizione italian, rispettando in modo sistematico il principio del non-refoulment e adottando tutte le misure necessarie per assicurare l’accesso alle procedure d’asilo per tutte le persone giunte in Italia alla ricerca di protezione internazionale e proseguire e intensificare gli sforzi per accogliere degnamente queste persone;
• adottare le misure necessarie per garantire che tutte le navi sotto la giurisdizione italiana rispettino pienamente i principi contenuti nel diritto internazionale per quanto riguarda i salvataggi in mare;

Condizioni dei migranti irregolari

• studiare possibili modifiche ai centri di identificazione ed espulsione (CIE) e alle condizioni di vita al loro interno, in particolare per assicurare che questi siano adattati per periodi di detenzione fino a sei mesi;
• garantire che tutte le persone detenute nei CIE abbiano accesso all’assistenza medica necessaria e investigare su ogni episodio di presunti maltrattamenti in tali centri punendone i colpevoli, anche facilitando l’accesso a questi centri delle ONG che si occupano di migranti e richiedenti asilo;

Espulsioni effettuate in virtù della normative antiterrorismo

• adottare misure efficaci per prevenire qualsiasi espulsione da parte dell’Italia che potrebbe costituire violazione dell’art. 3 CEDU (proibizione della tortura) e fare riferimento alla raccomandazione generale dell'ECRI n. 8 in materia di contrasto al razzismo nella lotta al terrorismo.

Condizioni delle comunità musulmane

• intensificare gli sforzi per combattere e prevenire in modo efficace il razzismo e la discriminazione nei confronti dei musulmani e stabilire un dialogo costruttivo su base regolare con i rappresentanti di tali comunità in Italia, rafforzando le strutture già esistenti per consentire tale dialogo;

Sezione VII – Antisemitismo

• rafforzare l'impegno per combattere l’antisemitismo prendendo ispirazione dalla raccomandazione generale dell'ECRI n. 9 che propone misure in questo ambito.

Sezione VIII - Discriminazioni in vari campi

Educazione

• continuare nell'impegno per assicurare che nessun alunno soffra di alcuna forma di svantaggio nel sistema scolastico a causa dell’insufficiente padronanza della lingua italiana e vigilare affinché un insegnamento alternativo all’ora di religione cattolica sia organizzato, a seguito di qualsiasi richiesta fatta conformemente alle vigenti norme, per evitare che nessun alunno subisca una discriminazione indiretta, in particolare per quanto riguarda l’attribuzione dei crediti scolastici;

Occupazione lavorativa

• rafforzare gli sforzi per ridurre le disparità tra cittadini italiani ed extracomunitari sul mercato del lavoro, garantendo in particolare che le disposizioni legislative antidiscriminazione in campo occupazionale siano adeguate e pienamente applicate e conducendo una campagna di sensibilizzazione orientata agli obblighi e alle responsabilità dei datori di lavoro, da un lato, e agli aspetti positivi della diversità sul luogo di lavoro, dall’altro;

Alloggio

• garantire che la normativa contro la discriminazione razziale diretta e indiretta nel campo dell’alloggio sia applicata in modo rigoroso, sia nel settore privato, sia in quello pubblico, e individuare buone pratiche a livello locale allo scopo di eliminare ogni forma di discriminazione in questo campo;

Salute

• proseguire e intensificare gli sforzi per migliorare l’erogazione delle prestazioni sanitarie e l’accesso all’assistenza medica per i gruppi di popolazione rientranti nella sua sfera di competenza, non solo per quanto riguarda l’accoglienza dei pazienti e l’accesso alle cure mediche, ma anche in materia di erogazione di cure appropriate alle loro situazioni specifiche.

Sezione IX - Comportamento degli agenti delle forze dell’ordine

• denunciare pubblicamente e in modo chiaro tutte le manifestazioni di razzismo o discriminazione razziale da parte di membri della polizia e accertare che sia pubblicamente affermato che tali atti non saranno tollerati e saranno puniti, dopo aver condotto indagini approfondite e tempestive;
• istituire un organismo indipendente dalla polizia e dalla procura, incaricato di investigare presunte violazioni dei diritti umani e manifestazioni di discriminazione razziale da parte delle forze dell’ordine.

Sezione X - Monitoraggio del razzismo e della discriminazione razziale

• migliorare i sistemi di monitoraggio della situazione riguardante i gruppi minoritari;
• vigilare affinché il sistema utilizzato per il monitoraggio sia conforme alle norme europee in materia di tutela dei dati e della privacy;
• prendere in considerazione la dimensione di genere all'interno del sistema di raccolta dei dati sul razzismo e la discriminazione razziale, in particolare dal punto di vista dell’eventuale discriminazione doppia o multipla.

Sezione XI - Educazione e sensibilizzazione

• proseguire e rafforzare l'impegno volto a: trasmettere agli alunni la necessità del rispetto dei principi di non-discriminazione e di promozione della parità di trattamento; fornire agli insegnanti una formazione completa in questi campi; rafforzare le capacità degli insegnanti e del personale ausiliario nelle scuole di promuovere l’integrazione e il rispetto della diversità.

Raccomandazioni con richiesta di implementazione prioritaria

Tra le diverse raccomandazioni elencate in queste sezioni, quelle che secondo la Commissione richiedono implementazione prioritaria sono tre:

• conferire all’UNAR un ruolo più incisivo e ampio;
• fornire garanzie di protezione a tutti i rom "sgomberati" secondo quanto previsto dal diritto internazionale dei diritti umani;
• rispettare il principio di non-refoulment, ponendo termine immediatamente e in modo permanente alle operazioni di respingimento.

Con riferimento a queste tre raccomandazioni, l’ECRI ha previsto un processo di follow-up intermedio a due anni dalla pubblicazione di questo rapporto. La situazione dell'Italia sarà quindi riesaminata nel corso della 64° sessione dell'ECRI che si terrà nel giugno del 2014.