Il recepimento in Italia delle direttive europee e delle disposizioni in materia d'asilo

Autore: Sofia Omar Osman, MA in Istituzioni e politiche dei diritti umani e della pace, Università di Padova / Collaboratrice del Centro diritti umani; Beatrice Masut, Volontaria di Servizio Civile Nazionale

Il recepimento in Italia delle direttive europee e delle disposizioni previste dal Regolamento Dublino III, quest'ultimo direttamente applicabile nell'ordinamento italiano senza l'emanazione di un atto di ricezione, risultano determinanti per definire degli standard procedurali e qualitativi nel sistema legislativo italiano.

In seguito riporteremo i decreti di recepimento delle direttive europee:

D.lgs 7 aprile 2003, n. 85, di attuazione della Direttiva 2001/55/CE sulle "Norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati". Con tale decreto viene fissata la durata della protezione temporanea ad un anno, prorogabile fino ad un altro anno. L'ammissione alle misure di protezione temporanea non preclude la possibilità di presentare domanda di riconoscimento dello status di rifugiato (art. 7). Con l'art. 2 sono precisate alcune nozioni fondamentali del diritto d'asilo, tra cui, oltre a quella di "protezione temporanea", quella di "sfollato" e di "afflusso massiccio".

D.lgs 30 maggio 2005, n. 140, di attuazione della Direttiva 2003/9/CE sulle "Norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo". Il decreto integra la disciplina di questa materia fornita dalla legge Bossi Fini, regolamentando la fase di accoglienza dei richiedenti asilo. Il decreto prevede, tra l'altro, che i richiedenti asilo privi di mezzi sufficienti di sussistenza vengano alloggiati in strutture che garantiscano una qualità di vita adeguata per sé e per il nucleo familiare, la possibilità di comunicare con i parenti, gli avvocati e i rappresentanti dell'Unhcr. Qualora la domanda di asilo non venga adottata entro sei mesi dalla presentazione della domanda ed il ritardo non possa essere attribuito al richiedente asilo, il permesso di soggiorno può essere rinnovato per sei mesi, con possibilità per il richiedente asilo di svolgere attività lavorative fino alla conclusione della procedura di riconoscimento, continuando ad usufruire delle condizioni di accoglienza ma contribuendo alle relative spese.

D.lgs 19 novembre 2007, n. 251 di attuazione della Direttiva 2004/83/CE recante "Norme minime sull'attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale. La grande novità introdotta dalla Direttiva consiste nell'inserimento della fattispecie della protezione sussidiaria, accanto a quelle già presenti della protezione temporanea e umanitaria (Capo IV).

D.lgs. 28 gennaio 2008, n. 25 di attuazione della Direttiva 2005/85/CE recante "Norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato". Con tale decreto viene introdotto l'effetto sospensivo del ricorso, per cui il richiedente asilo è autorizzato a rimanere nel territorio dello Stato ai fini esclusivi della procedura fino alla decisione della Commissione territoriale in ordine alla sua domanda. Il decreto istituisce i Centri di accoglienza
richiedenti asilo (CARA), in cui vengono ospitati i richiedenti asilo nel caso in cui sia necessario verificarne l'identità o la nazionalità, qualora il richiedente asilo sia stato fermato per aver eluso o tentato di eludere il controllo di frontiera o subito dopo, nonché nel caso in cui abbia presentato la domanda dopo essere stato fermato in condizione di soggiorno irregolare o essendo già destinatario di un provvedimento di espulsione (art.20). Ai richiedenti asilo è accordata la facoltà di uscire dal centro nelle ore diurne o eventualmente per un periodo di tempo superiore, previa autorizzazione del prefetto e solo per rilevanti motivi personali o motivi attinenti all'esame della domanda. In base a questo decreto, viene eliminata la "procedura semplificata" per l'esame delle domande di protezione internazionale, rimanendo in vigore solo la procedura ordinaria.

D.l. 23 giugno 2011, n.89, attuazione della Direttiva 2008/115/CE recante "Norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare". Il decreto, nonostante la direttiva preveda procedure di rimpatrio "progressive", privilegiando la partenza volontaria, disciplina innanzitutto l'esecuzione delle misure coercitive di rimpatrio. Il decreto prevede che, qualora non ricorrano le condizioni per l'accompagnamento immediato alla frontiera, lo straniero possa chiedere al prefetto la concessione di un periodo di permanenza temporanea. Lo straniero deve tuttavia dimostrare la disponibilità di risorse economiche durante tale periodo. Il questore può disporre ulteriori misure, tra cui la consegna del passaporto fino alla partenza, l'obbligo di dimora o l'obbligo di presentarsi presso un ufficio dell'autorità territorialmente competente. Il trattenimento nei Centri di Identificazione ed espulsione (CIE) è disposto, per un massimo di 18 mesi, in tutti i casi in cui non è possibile eseguire l'espulsione con immediatezza e se sussiste il rischio di fuga. Il decreto non fa alcun riferimento al principio di nonrefoulement contenuto invece nella direttiva.

D.gls 13 febbraio 2014, n.12 emanato in attuazione della direttiva 2011/51/UE, che modifica la direttiva 2003/109/CE del Consiglio per estendere l’ambito di applicazione ai beneficiari di protezione internazionale.
L’intervento normativo apporta alcune modifiche all’articolo 9 del Testo Unico sull’Immigrazione. Quest’ultimo si occupava di disciplinare i requisiti richiesti per l’ottenimento del permesso di soggiorno UE per i soggiornanti di lungo periodo, il contenuto e i casi di revoca dello stesso. Il Decreto legislativo 13 febbraio 2014, n.12 estende l’ambito di applicazione soggettivo dell’istituto a tutti i titolari dello status di rifugiato o a coloro i quali venga accordata la protezione sussidiaria. In particolare, ne disciplina formalità, requisiti richiesti per l’ottenimento (escludendone l’idoneità dell’alloggio ed il superamento della prova linguistica) e casi di revoca.

D.gls 21 febbraio 2014, n. 18, emanato in attuazione della direttiva 2011/95/UE recante norme sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta.
Il d.lgs sopra citato apporta alcune modifiche ai d.lgs 19 novembre 2007, n. 251, ed al d.lgs 25 luglio 1998, n. 286. Tra le principali novità introdotte compare l’unione dei due istituti di rifugiato e titolare di protezione internazionale all’interno di un'unica grande categoria denominata richiedente protezione internazionale, uniformandone il differente status giuridico ed equiparando il contenuto della protezione riconosciuta.

D.lgs 18 agosto 2015, n. 142 emanato in attuazione della nuova Direttiva Accoglienza (Direttiva 2013/33/UE) e della la nuova Direttiva Procedure (Direttiva 2013/32/UE), abrogante la direttiva 2005/85/CE, le quali mirano ad implementare l’armonizzazione del sistema e delle condizioni di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale all’interno dell’ordinamento degli Stati Membri, con esclusione del Regno Unito, Irlanda e Danimarca.
Il d.lgs del 18 agosto 2015, n. 142 si occupa di disciplinare l’intera fase dell’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, dagli obblighi informativi a carico degli enti che ricevono le domande, alle fasi successive di prima e seconda accoglienza, apportando alcune modifiche al sistema normativo vigente. Le principali novità introdotte dal decreto vedono innanzi tutto l’ampliamento del concetto di nucleo familiare e assistono all’anticipazione del prodursi degli effetti della richiesta per l’ottenimento dello status di rifugiato, i quali vengono fatti decorrere dal mero manifestarsi della volontà da parte del richiedente.
I presupposti e le modalità per il trattenimento dei richiedenti protezione internazionale sono, senza dubbio, due tra gli aspetti oggetto di maggiori modifiche da parte della direttiva europea. Aspetti puntualmente recepiti dal legislatore nazionale il quale ha espressamente previsto che il trattenimento del soggetto richiedente debba essere considerato un’ eccezione alla regola, superando quindi le principali criticità che si manifestavano in materia di minori e soggetti particolarmente vulnerabili.
Ulteriori novità introdotte riguardano l’assistenza legale da garantire in fase di ricorso, l’attenzione particolare da prestare in fase di accoglienza alle particolari esigenze dei richiedenti quali differenze di genere e differenze anagrafiche, si da poter adottare misure opportune per prevenire episodi di violenza, di genere e sessuale, all’interno dei locali.

Il secondo capo del decreto citato recepisce la nuova Direttiva Procedure (Direttiva 2013/32/UE), la quale apporta alcune modifiche al d.lgs legislativo 28 gennaio 2008, n.25 ad al decreto legislativo del 1° settembre 2011, n. 150.
Data la complessità del testo, a seguito si riporteranno esclusivamente le novità di maggior rilievo introdotte dalla novella legislativa. L’intervento del legislatore nazionale si focalizza principalmente nel tentativo di ampliare garanzie e diritti riconosciuti alla categoria di richiedenti protezione internazionale che versano in particolari condizioni di vulnerabilità, prevedendo ad esempio, la possibilità per il personale incaricato all’esame della domanda di avvalersi e di consultare esperti in campo medico, culturale, religioso, di genere o inerenti ai minori.
Una particolare attenzione viene inoltre rivolta al momento dello svolgimento del colloquio personale predisponendo alcune particolari accortezze che agevolino il ricorrente nell’esposizione dei motivi alla base della domanda.
Le nuove misure previste possono essere cosi riassunte: la predisposizione di un personale incaricato allo svolgimento del colloquio, competente, si da poter tener da conto, ai fine della decisione, del contesto personale e generale del richiedente, inclusa l'origine culturale, la vulnerabilità, nonché il genere, l'orientamento sessuale o l'identità sessuale del richiedente; la previsione, su richiesta del richiedente, che il colloquio venga condotto da una persona dello stesso sesso; la previsione dell’utilizzo di interpreti, se possibile dello stesso sesso del richiedente, atti a garantire una comunicazione adeguata; l’obbligo di redazione del verbale del colloquio e l’obbligo di consegna dello stesso al soggetto interessato.
Importante novità in ambito procedurale prevede inoltre la facoltà alternativa in capo agli stati di permettere al richiedente o di richiedere la riapertura del caso o di presentare una nuova domanda che non venga considerata come una domanda reiterata, qualora l’autorità abbia deciso di procedere alla sospensione della domanda a seguito di un ritiro implicito della domanda da parte del richiedente.