I presupposti per la creazione del Sistema Comune Europeo di Asilo

Autore: Sofia Omar Osman, MA in Istituzioni e politiche dei diritti umani e della pace, Università di Padova / Collaboratrice del Centro diritti umani

Il primo passo per la creazione a livello intergovernativo di una più stretta collaborazione in materia di asilo in Europa è stata l'istituzione dello spazio Schengen, attraverso gli Accordi di Schengen del 1985 e la successiva Convenzione di Schengen, firmata il 19 giugno 1990 ed entrata in vigore nel 1995.

Le novità principali introdotte dalla Convenzione sono state l'abolizione delle frontiere interne tra gli Stati firmatari e la creazione di un'unica frontiera esterna, con l'armonizzazione delle condizioni di ingresso e delle concessioni dei visti per i soggiorni brevi. Oggi quasi tutti gli Stati membri fanno parte dello spazio Schengen. Fanno eccezione il Regno Unito e l'Irlanda. Gli Stati terzi che partecipano con accordi ad hoc sono invece l'Islanda, la Norvegia e la Svizzera.

Sebbene i trattati sull'Unione Europea non prevedessero all'epoca l'istituzione di una politica comune in materia di asilo, la Convenzione di Schengen provvedeva a definire dei criteri per l'identificazione dell'unico Stato responsabile dell'esame delle domande d'asilo (artt. 28-38). Unico, per evitare la presentazione da parte del richiedente di domande di asilo "multiple" alla ricerca della legislazione nazionale più favorevole; responsabile, per assicurare che lo Stato individuato a farsi carico di esaminare la domanda sia quello con la maggiore responsabilità per l'ingresso del richiedente asilo nello spazio Schengen. L'obiettivo principale era quello di far fronte alla situazione assai diffusa al tempo della sua stesura, per cui un elevato numero di richiedenti asilo raggiungeva l'Europa, presentando domande d'asilo in vari Paesi al fine di aumentare le possibilità di accoglimento della domanda (fenomeno conosciuto con il termine "asylum shopping"). Al contempo, mirava a combattere il diffondersi dei c.d. "casi in orbita", richiedenti asilo respinti da un aeroporto all'altro, non trovando alcun Paese disposto ad esaminarne la domanda. Ai sensi della Convenzione il responsabile dell'esame della richiesta di asilo è individuabile nello Stato attraverso il quale il richiedente asilo si è introdotto nel territorio comunitario o in quello che ha rilasciato al richiedente asilo un visto o un titolo di soggiorno. Tale Stato è obbligato a riaccogliere il richiedente asilo, nel caso in cui egli si fosse nel frattempo spostato in un altro Stato.

Nello stesso anno dell'adozione della Convenzione di Schengen venne firmata a Dublino la Convenzione sulla determinazione dello Stato competente per l'esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri (la cosiddetta Convenzione di Dublino), entrata in vigore il 1° ottobre 1997. La Convenzione di Dublino presentava un contenuto molto vicino a quello della Convenzione di Schengen ma definiva in maniera più chiara i criteri che attribuiscono ad uno Stato l'obbligo di esaminare la domanda di asilo. Tra questi figurano innanzitutto:

• i legami familiari: è competente ad esaminare la domanda lo Stato in cui è stato riconosciuto rifugiato, e vi risiede regolarmente, un membro della famiglia del richiedente asilo.
• il possesso di un permesso di soggiorno in corso di validità o di un visto valido: in base all'art.5 è competente lo Stato che ha rilasciato tali documenti
• l'ingresso irregolare: lo Stato da cui il richiedente è entrato irregolarmente è lo Stato responsabile per l'accoglimento della domanda (art. 6)
• l'ingresso senza obbligo di visto: tra più Stati rispetto ai quali il richiedente asilo è esentato dall'obbligo del visto, è competente l'ultimo nel quale è stata presentata la domanda (art. 7)

Dove non sia possibile designare lo Stato competente in base ai precedenti criteri, l'esame della domanda è di competenza del primo Stato membro al quale sia stata presentata la domanda (art. 8). Ogni Stato ha inoltre la facoltà, in via generale, di esaminare una domanda di asilo, anche quando non gli compete in base alla Convenzione (art. 3, Co. 4), se sussistono particolari motivi umanitari, di carattere familiare o culturale, previo consenso del richiedente asilo (art. 9).

La Convenzione di Dublino prevedeva inoltre l'istituzione, in ogni Paese, di un'Autorità Amministrativa responsabile degli adempimenti connessi all'attuazione della Convenzione. In Italia opera a questo fine l'Unità Dublino, istituita presso il Ministero dell'Interno.

Il Trattato sull’Unione Europea (Trattato di Maastricht), entrato in vigore il 1° novembre 1993, attribuiva la competenza in materia di asilo agli Stati membri mediante il Titolo VI (artt. K1 – K. 9 TUE), facendola rientrare all’interno del “terzo pilastro” riguardante la “Cooperazione nei settori della Giustizia e degli Affari Interni”. Mantenendo ferma la dimensione intergovernativa della collaborazione degli Stati membri in questa materia, la politica di asilo veniva definita come una “questione di interesse comune”, circa la quale il Consiglio poteva adottare posizioni ed azioni comuni e promuovere ogni cooperazione utile al conseguimento degli obiettivi dell’Unione.

Sarà solo con il Trattato di Amsterdam, firmato il 2 ottobre 1997 ed entrato in vigore il 1° maggio 1999 che la materia dell'asilo acquisterà pienamente una dimensione comunitaria, passando progressivamente dal "terzo" al "primo pilastro", unitamente alla cooperazione giudiziaria e civile. Si trattava di un primo passo verso la creazione di una politica sopranazionale in materia di immigrazione ed asilo. Il passaggio dal terzo al primo pilastro aveva come obiettivo quello di istituire una procedura di asilo armonizzata tra i paesi dell'Unione, sancendo l'obbligo di preparare entro cinque anni una politica europea comune per la "creazione di un nuovo spazio senza frontiere interne".

La materia dell'asilo era disciplinata dall'art.63 del Titolo IV – "Visti, Immigrazione ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone" del Trattato, e fa riferimento non solo alla questione dei rifugiati ai sensi della Convenzione di Ginevra del 1951, ma anche agli sfollati in regime di protezione temporanea, con caratteristiche che non rientrano nei rigidi requisiti della Convenzione di Ginevra.

Al Trattato di Amsterdam era inoltre allegato un Protocollo sull'integrazione dell'acquis di Schengen nella normativa comunitaria e un Protocollo sull'asilo che prevedeva che gli Stati dell'Unione europea, ritenendosi reciprocamente paesi d'origine sicuri, considerassero le domande di asilo presentate da cittadini dell'Unione Europea per lo più inammissibili.

Il Trattato di Lisbona (2009) disciplina la materia dell’asilo all’art.78. L’Unione Europea, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, ha il compito di sviluppare una politica comune in materia di asilo che comprenda uno status uniforme in materia di asilo e di protezione sussidiaria, nonché un sistema comune per la concessione della protezione temporanea e norme concernenti le condizioni di accoglienza.