Le Organizzazioni nongovernative (ONG)

Autore: Marco Mascia

Definizioni

La sigla ONG è comunemente usata nelle sedi delle principali organizzazioni intergovernative a cominciare dalle Nazioni Unite per indicare gli attori collettivi, ovvero le espressioni associative, della parte «popolare» del sistema internazionale, che perseguono fini di promozione umana quali la solidarietà internazionale, lo sviluppo umano, l’assistenza umanitaria, il dialogo interculturale, la promozione e la protezione dei diritti umani, la pace, il disarmo, la soluzione nonviolenta dei conflitti, la tutela dell’ambiente. Dire ONG significa dire strutture non-profit.

Una definizione, per così dire istituzionale, di organizzazione nongovernativa è contenuta nella Risoluzione dell’ECOSOC 1996/31 del 25 luglio 1996 “Relazioni consultive tra le Nazioni Unite e le organizzazioni non-governative”:

Ai fini delle presenti disposizioni generali, è considerata come una organizzazione non-governativa una organizzazione che non è stata costituita da una entità pubblica o da un accordo intergovernativo, anche se essa accetta membri designati dalle autorità pubbliche ma a condizione che la presenza di tali membri non nuocia alla sua libertà di espressione.

Nel Rapporto We the Peoples: civil society, the United Nations and global governance (cosiddetto “Rapporto Cardoso”) presentato al Segretario generale delle NU nel giugno del 2004, col termine ONG si intende

tutte le organizzazioni di importanza per le Nazioni Unite che non sono governi e non sono state create da decisioni intergovernative, o da associazioni di affari, di parlamentari e di autorità locali. (…) Esse comprendono organizzazioni dedicate all’ambiente, allo sviluppo, ai diritti umani e alla pace e ai loro networks.

Nella letteratura delle Relazioni internazionali, la definizione corrente di ONG è così riassumibile: la ONG è una struttura permanente di società civile a carattere transnazionale, creata sulla base di un accordo tra soggetti diversi sia dagli stati sia dalle loro agenzie intergovernative, per il perseguimento non profit di obiettivi di promozione umana. Essa è democraticamente strutturata, in grado di autofinanziarsi, attiva per via transnazionale «dalla città all’ONU», soggetto politico di «utilità internazionale», si identifica nei principi del Diritto internazionale dei diritti umani e stimola la democratizzazione degli organismi intergovernativi. Tende a coordinarsi con altre ONG (networking) e a porsi come attore di mutamento strutturale del sistema internazionale.

Tra gli acronimi più noti usati per indicare espressioni spontanee di società civile si segnalano: CBOs (Community based organisations), GROs (Grass roots organisations), NPOs (Non profit organisations), NDA (Non state actor), POs (Peoples’s organisations), PVOs (Private voluntary organisations), CSOs (Civil society organisations), TSM (Transnational social movements), GSS (Global civil society) ecc.

Struttura e funzioni

Nonostante la grande varietà delle denominazioni e la differenziazione delle competenze, dei “mandati”, delle ascendenze ideologiche, le ONG tendono a strutturarsi sulla base dello stesso schema organizzativo. La struttura transnazionale ripete la logica della struttura nazionale delle unità associate: è la logica della democrazia e quindi, in via di principio, della partecipazione e del controllo da parte di tutti gli associati nei riguardi dei processi decisionali delle ONG.

La standardizzazione delle ONG sulla base dei parametri della democrazia è stimolata anche dal fatto che, per la concessione dello status consultivo, tutte le organizzazioni intergovernative (OIG) pongono tra i requisiti appunto quello della democraticità della struttura, che deve essere espressamente prevista dallo statuto delle ONG richiedenti. 

La struttura organizzativa tipo delle ONG è la seguente: una Assemblea generale, costituita dai rappresentanti di tutte le unità associate, con eguale diritto di voto, da convocarsi a periodicità prefissata, con pieni poteri deliberativi (organo sovrano, con funzioni legislative); un Consiglio o Comitato direttivo o esecutivo, formato da un numero più ristretto di membri dell’Assemblea, eletti a scadenze prefissate, con funzioni di carattere esecutivo rispetto alle delibere dell’Assemblea; un Presidente e/o un Segretario generale, con funzioni di rappresentanza delle ONG e di direzione dell’apparato operativo. Possono essere creati altri organi secondari, in funzione ausiliaria rispetto alla Assemblea e al Consiglio.

La ONG che disponga di status consultivo presso le OIG, vi è rappresentata stabilmente da “Consultants”, i quali sono in un certo qual modo assimilabili agli agenti diplomatici degli stati, insomma ambasciatori transnazionali.
Lo statuto della ONG è normalmente depositato o registrato nell’ordinamento del paese ove risiede permanentemente il Segretariato.
Concretamente, le attività delle ONG sono realizzate da un nucleo di persone operanti all’interno del Segretariato. Nella maggior parte dei casi, si tratta di poche persone con attività sobriamente retribuita o del tutto gratuita. Il consistente staff del Segretariato internazionale di Amnesty International (alcune centinaia) è una delle non numerose eccezioni.
Le funzioni delle ONG sono distinguibili in funzioni interne e esterne. Le prime sono quelle che si realizzano all’interno della struttura e fanno riferimento alle unità associate: informazione, coordinamento, formazione. La partecipazione popolare intra-ONG si riferisce sia ai processi deliberativi che a quelli gestionali (esecutivi).
Le funzioni esterne sono quelle che la ONG realizza nei suoi rapporti con gli altri attori della vita di relazione internazionale: governi, OIG, altre ONG, confessioni religiose, centri di ricerca universitari e non, realtà sociali interne ai vari paesi. Le principali funzioni esterne sono le seguenti: comunicazione; articolazione di interessi e aggregazione di domande di base; rappresentanza; partecipazione ai processi decisionali di istituzioni internazionali e nazionali; cogestione; autogestione; formazione.

Gli attributi di posizione

Il primo attributo è quello che riguarda il numero degli individui e delle associazioni (nazionali) complessivamente associati all’interno dell’ONG. Si assume che quanto più alto è il numero degli associati, tanto più elevata è la rappresentatività della ONG. Questo dato deve essere integrato da un altro, cioè dalla distribuzione geografica delle unità associate: quanto più estesa la distribuzione, tanto più alto il potenziale di influenza.
Un altro importante attributo di posizione è costituito dal tipo di struttura posseduta dalla ONG avuto riguardo ai legami intercorrenti tra le unità associate: struttura unitaria, federativa o confederativa. La ONG con struttura unitaria o federativa è presunta avere una risorsa di potere, da spendere all’esterno, più consistente delle ONG a struttura confederale. La maggior parte delle ONG sono di questo secondo tipo. Amnesty International è invece una ONG a struttura unitaria ed è transnazionale in senso proprio.
Un alto grado di identificazione politica degli associati con gli organi decisionali e i simboli che fanno l’identità della ONG costituisce risorsa importante soprattutto per attori che si qualificano per l’assenza di attributi militari ed economici. Anche il morale degli associati – fede, coerenza, fedeltà, entusiasmo, coesione, spirito di volontariato – costituisce risorsa di potere per le ONG.
Il tipo, la consistenza e la diffusione delle pubblicazioni costituiscono un altro attributo di posizione strettamente legato al precedente. La capacità di “indagare” si traduce in termini sia di raccolta di informazioni sia di diffusione-pubblicazione delle medesime.
Anche l’articolazione decentrata degli organi decisionali delle ONG, ove presente, – attraverso segretariati e commissioni regionali – è risorsa di potere. Questo attributo attiene, più che alla rappresentatività, alla efficienza derivante dalla capillarità organizzativa e funzionale della ONG.

L’entità del bilancio, estremamente variabile da ONG a ONG, è un elemento che incide sulla capacità di azione e di influenza. Il denaro delle ONG proviene in genere da fonti private, in primo luogo dalle quote annuali di adesione degli associati. L’autofinanziamento è tra i requisiti richiesti dall’ECOSOC per la concessione dello status consultivo. Talune ONG ricevono anche finanziamenti pubblici, a titolo di contributo alle attività. Nella prassi delle ONG tale contributo esterno non deve superare il 50% del bilancio di spesa delle associazioni, al fine di salvaguardarne l’indipendenza e l’autonomia di azione.

La qualità della leadership è per le ONG, come per qualsiasi altra entità politica, un importante attributo di posizione. Originariamente, la qualità della leadership veniva valutata, principalmente, in base a parametri di moralità e profeticità personale. Oggi, a questi parametri che rimangono di riferimento obbligato, stante la natura delle ONG di promozione umana, si aggiungono quelli della competenza e della capacità negoziale.
Il numero di status consultivi, ovvero il numero di accessi istituzionali alle OIG, è un fondamentale attributo di posizione delle ONG, da intendersi sia come status simbol sia come reale strumento di partecipazione ai processi decisionali delle istituzioni internazionali.
Un ulteriore attributo di posizione è quello che si riferisce al tipo di cultura politica che caratterizza le singole ONG. La competenza specialistica, per esempio, qualifica l’azione delle ONG e ne aumenta il peso nelle relazioni internazionali.
Le “sources of influence” delle ONG possono alla fine riassumersi nelle seguenti variabili: rappresentatività, autorità morale, competenza, capacità di mobilitazione (di opinione pubblica).

Il potere delle ONG: value power, idea power

A questo punto, risulta chiaro quale sia la sostanza del potere politico che esercitano le ONG. Innanzitutto una sostanza al negativo: è un potere non economico, dal momento che anche nei casi in cui alcune ONG dispongono di notevoli risorse finanziarie, queste sono rigorosamente strumentali e finalizzate; è un potere non militare, di tutta evidenza; è un potere nonviolento, nel senso gandhiano, cioè della nonviolenza attiva, di iniziativa, di denuncia, di progetto, di alternativa, di resistenza. Questa tipologizzazione al negativo è in parte mutuata da J. Galtung, il quale tiene a sottolineare come la non-economicità e la non-militarità del potere delle ONG qualifichino i loro attributi di posizione e non i campi di operatività delle medesime che, al contrario, si interessano anche di economia e di militare per contestare, orientare, controllare, ecc..
Al positivo, possiamo dire sempre con Galtung che il potere delle ONG si sostanzi essenzialmente di valori e di idee: dunque, value power e idea power.
Il value power traduce, operativamente, la capacità di condizionare il comportamento dei centri di potere politico, in particolare gli stati, facendo leva sulla forza e sul primato di valori universali quali i diritti umani, la pace, la solidarità, lo sviluppo umano, perseguiti come “obiettivi”, in parole ed opere, dalle ONG.
Lo idea power esprime la capacità di pensare nuove idee, nuovi principi, nuovi programmi operativi e di promuoverne la ricezione innanzitutto da parte delle pubbliche istituzioni, internazionali e nazionali.
La progettualità e la capacità creativa, dunque, sono le dimensioni qualificanti del potere delle ONG, quelle che inducono a considerare le ONG come enti politici assiocratici.
Più o meno consapevolmente le ONG, orientandosi a intervenire in maniera sempre più puntuale e coordinata a livello di sistema globale, operano perché le istituzioni internazionali capiscano e recepiscano le istanze dell’etica nei confronti della politica. La via prescelta è quella della partecipazione popolare al funzionamento delle istituzioni internazionali e quindi della trasformazione democratica di queste.
L’ambiente internazionale così come va evolvendo stimola lo sviluppo delle capacità di prestazione delle ONG. La condizione di interdipendenza planetaria, che mette in crisi le capacità degli stati, è una variabile positiva in rapporto alle ONG, nel senso che ne esalta la compatibilità con la dimensione mondiale dei problemi e dei campi d’azione. Le ONG per loro stessa natura, cioè per il fatto di essere capillarmente articolate sul territorio planetario e di operare in stretta connessione con le realtà sociali di base, posseggono notevoli capacità di apprendimento e di adattamento. La propensione a coesistere con attori di altra specie e quindi ad accettare il pluralismo delle soggettività, di tutte le soggettività – sociali, politiche, culturali –, è una connotazione essenziale di questa categoria di attori internazionali.