Il “Rapporto Cardoso” sulle relazioni delle Nazioni Unite con la società civile

Autore: Marco Mascia

Nel febbraio 2003 il Segretario generale delle Nazioni Unite (NU), consapevole dell’importanza della partecipazione delle organizzazioni della società civile al funzionamento dell’Organizzazione, ha inserito le relazioni NU/ONG nell’agenda sulla riforma delle NU e ha istituito un “Panel of Eminent Persons on United Nations Relations with Civil Society” , con il compito di formulare raccomandazioni su come migliorare le relazioni tra società civile e NU.

In particolare il Panel aveva il compito di:

• a) rivedere le linee guida esistenti, le decisioni e le pratiche relative all’accesso e alla partecipazione delle organizzazioni della società civile alle discussioni e ai processi delle NU;
• b) identificare le “migliori pratiche” e le “migliori vie” di interazione con le ONG e le altre organizzazioni della società civile;
• c) individuare i modi per facilitare la partecipazione degli attori della società civile dei paesi in sviluppo;
• d) rivedere l’organizzazione interna del Segretariato, al fine di assicurare una gestione più coerente ed efficace delle relazioni con la società civile.

Il Panel ha presentato nel giugno 2004 il Rapporto “We the Peoples: civil society, the United Nations and global governance” (cosiddetto “Rapporto Cardoso”) . Le trenta Raccomandazioni in esso contenute sono precedute dall’enunciazione di alcune idee di fondo.

La prima è che, di fronte alla globalizzazione della politica, le principali istituzioni della democrazia rappresentativa (elezioni, partiti politici e parlamenti) hanno mantenuto un raggio d’azione nazionale e locale con scarsa influenza sulle questioni della governance globale, mentre è cresciuta sia la domanda sia la pratica della democrazia partecipativa a livello internazionale. Lo sviluppo di forme e di esperienze di partecipazione diretta dei cittadini nei dibattiti politici a livello globale “costituisce un allargamento della pratica democratica dalla democrazia rappresentativa alla democrazia partecipativa”.

Una seconda considerazione si fonda sul fatto che la definizione della “agenda multilaterale” non è più appannaggio esclusivo dei governi nazionali, ma è sempre più condizionata, nel segno del mutamento e della “human governance”, dai movimenti di società civile e dall’opinione pubblica mondiale. La società civile, si afferma nel Rapporto, “è oggi di così vitale importanza per le NU che l’impegno con essa è una necessità, non un’opinione”. Nel Rapporto si parla di una “multi-constituencies coalition” fatta di governi, organizzazioni di società civile e altri attori.

Presentiamo di seguito le raccomandazioni del Panel aggregandole all’interno di cinque grappoli: ruolo di aggregazione delle NU, investire di più nel partenariato, ruolo delle constituencies a livello nazionale, potenziamento delle relazioni con i rappresentanti eletti e con le autorità locali, processo di accreditamento.

Ruolo di aggregazione delle NU

Con riferimento al cosiddetto “convening role” (“ruolo di aggregazione”), il Panel afferma che le NU dovrebbero favorire una maggiore partecipazione di tutti gli attori della società civile, riconoscere che gli attori-chiave si differenziano tra loro in base alle rispettive aree d’intervento e promuovere “multi-stakeholder partnerships” (letteralmente: “partenariato con più soggetti interessati”) al fine di valorizzare i contributi dei coordinamenti di politica globale (global policy networks) nell’elaborazione delle varie opzioni politiche. Dovrebbero inoltre estendere la pratica dei “forum” su aree tematiche, articolandoli in quattro momenti fra loro sinergici: incontri ad alto livello per definire il quadro delle problematiche (the framework of issues), conferenze globali per definire norme e obiettivi, “multi-stakeholder partnerships” per tradurre in pratica le nuove norme e gli obiettivi, udienze conoscitive con i molteplici soggetti interessati per monitorare le attività, rivedere le esperienze e mettere a punto le strategie.

Interessante è la proposta di promuovere, presso il Segretariato, una “global internet agora” per far discutere insieme persone con esperienze diverse e per identificare politiche di intervento comuni sulle emergenti priorità globali. Le conferenze mondiali dovrebbero continuare a svolgersi ma “con moderazione”, soprattutto per concentrare l’attenzione su alcuni temi globali, coinvolgendo maggiormente le reti di società civile.
Dovrebbe essere accuratamente programmata la partecipazione dei principali “constituency networks” alle sessioni dell’Assemblea generale e delle sue Commissioni permanenti e potenziato il dialogo tra i membri del Consiglio di sicurezza e la società civile globale rendendo più efficace la “Arria formula meetings”.

Nel Rapporto si raccomanda inoltre l’organizzazione di incontri regolari dei membri delle missioni operative (field operations) del Consiglio di sicurezza con i rappresentanti delle ONG locali e delle organizzazioni internazionali umanitarie, la sperimentazione di seminari promossi dallo stesso Consiglio sulle grandi questioni globali, nonché l’istituzione di commissioni d’inchiesta indipendenti per valutare le operazioni del Consiglio di sicurezza a conclusione del loro mandato.

Investire di più nel partenariato

Il tema della partnership è centrale nel Rapporto del Panel. Esso propone la creazione presso il Segretariato generale delle NU di una “Partnership Development Unit” con funzioni di coordinamento, informazione e valutazione e di un “Multi-Stakeholder Partnership Assessment Forum” composto da funzionari delle NU, rappresentanti di governi, delle organizzazioni di società civile e di altri attori. Suggerisce anche di istituire un gruppo composto da 30/40 “constituency engagement specialists” per aiutare le NU a migliorare le relazioni con le varie aree soggettuali impegnate nella politica internazionale.

Significativa è l’attenzione che il Panel dedica allo sviluppo delle relazioni con gli attori del settore privato. Esso propone il potenziamento delle capacità del Global Compact, in particolare per quanto riguarda una maggiore responsabilità sociale delle imprese, e la sua inclusione nello “Office of Constituency Engagement and Partnerships”.

Ruolo delle constituencies a livello nazionale

Il Panel ritiene fondamentale rafforzare il ruolo delle ONG e delle altre constituencies a livello nazionale, consapevole del fatto che gli accordi e le strategie globali devono poi trovare attuazione a livello locale. In particolare, esso propone di potenziare il ruolo delle Commissioni regionali delle NU, dello UN Development Group (UNDG) e degli UN Resident Coordinators Offices e di creare un fondo globale per lo sviluppo dei processi di partenariato e dei “gruppi consultivi della società civile”.

Potenziamento delle relazioni con i rappresentanti eletti e con le autorità locali

Un insieme di raccomandazioni sono espressamente dedicate al potenziamento delle relazioni tra le NU e i membri dei parlamenti nazionali. Le NU dovrebbero incoraggiare i Parlamenti a promuovere dibattiti sui punti principali dell’agenda globale, mentre gli stati membri sono invitati ad includere rappresentanti dei Parlamenti nelle loro delegazioni presso i principali organi delle NU. Si propone inoltre di invitare membri dei Parlamenti nazionali specializzati in un determinato settore a parlare alle principali Commissioni e alle Sessioni speciali dell’Assemblea generale (AG). Ancora, al fine di promuovere un più diretto ruolo dei parlamentari nella governance globale, si raccomanda la creazione di una “Elected Representatives Liaison Unit”, la quale dovrebbe fornire, con il supporto dell’Unione Interparlamentare, informazioni ai Parlamenti nazionali e alle associazioni dei parlamentari, promuovere una maggiore attenzione sulle attività delle NU nei Parlamenti nazionali, favorire la partecipazione dei parlamentari ai “forum” e alle conferenze delle NU, nonché organizzare “global public forum committees” per discutere periodicamente i temi e le priorità dell’agenda globale.

Due raccomandazioni riguardano le relazioni delle NU con le autorità di governo locale. Con la prima, si suggerisce all’AG di approvare una risoluzione che riconosca il principio della “autonomia locale” come “principio universale”. Con la seconda, si propone di assegnare alla preconizzata “Elected Representatives Liaison Unit” il compito di tenere i collegamenti con le autorità locali e con la loro associazione mondiale “United Cities and Local Goverments”, che dovrebbe diventare un “organo consultivo” (advisory body) delle NU sulle questioni della governance.

Per quanto concerne le relazioni delle NU con le autorità locali, si ricorda la creazione nel 2000 dello UN Advisory Committee of Local Authorities (UNACLA) e il coinvolgimento diretto degli enti di governo locale nel Consiglio direttivo di UN-HABITAT.

Processo di accreditamento
Per quanto riguarda il regime dello status consultivo e il collegato sistema di accreditamento e accesso alle attività delle NU, il Rapporto contiene raccomandazioni sia per il breve che per il medio periodo. Nel breve periodo dovrebbero essere riunite le diverse procedure esistenti in un unico “United Nations accreditation process” coordinato da una “Accreditation Unit” funzionante presso il segretariato dell’AG. Questa nuova Unità avrebbe, tra l’altro, il compito di creare un organo consultivo (advisory body) con la specifica funzione di esprimere pareri sulle richieste di accreditamento presentate dalle ONG. Spetterebbe poi ad un Comitato dell’AG, e quindi ad un organo strettamente intergovernativo, decidere su tali richieste. Nel rapporto si fa anche cenno alla possibilità che le ONG adottino, come già avviene per le multinazionali e i gruppi d’interesse economico, codici di condotta.

Nel medio periodo (il Rapporto parla di tre anni), il SG dovrebbe presentare all’AG una proposta organica di revisione del regime dello status consultivo.
Secondo il Panel, uno dei principali obiettivi del nuovo sistema di accreditamento dovrebbe essere quello di produrre un effetto di de-politicizzazione dell’intero processo riprestinando i criteri originari di selezione delle domande per ottenere lo status consultivo e cioè l’expertise, le competenze e le capacità delle ONG.

Il nuovo organigramma delle relazioni NU/società civile

La nuova infrastruttura delle NU per le relazioni con le organizzazioni della società civile fa dunque riferimento ai tre principali organi delle NU: Segretariato generale, che assumerebbe il ruolo guida, Assemblea generale e Consiglio di sicurezza. Presso il Segretariato generale il Panel propone di istituire un Ufficio di progettazione, impegno e partnership (Office of Costituency Engagement and Partnerships), il quale potrebbe assumere la responsabilità di elaborare e dare attuazione alla strategia di impegno delle NU con tutte le constituencies e di coordinare le attività delle seguenti strutture: Unità società civile (che dovrebbe assorbire il “Servizio di collegamento con le organizzazioni non governative”), Unità per lo sviluppo del partenariato (dovrebbe assorbire il Fondo delle NU per le partnerships internazionali), Forum di valutazione della partnership dei soggetti interessati (Multi-Stakeholder Partnership Assessment Forum), Specialisti della costruzione di gruppi di impegno per area (Constituency Engagement Specialists), Global internet agora, Unità di collegamento dei rappresentanti elettivi (Elected Representatives Liaison Unit), Ufficio del “Global Compact”, Forum permanente sulle questioni indigene (Permanent Forum on Indigenous Issues), Fondo delle NU per sviluppare le capacità di società civile nei paesi in sviluppo.

Al Segretariato dell’AG spetterebbe il compito di gestire il processo di accreditamento delle ONG, mentre il Consiglio di sicurezza dovrebbe consultare le ONG nel settore della pace e della sicurezza internazionale potenziando la cosiddetta “Arria Formula” e organizzando degli incontri tra le missioni del Consiglio di sicurezza sul campo e le stesse ONG.

La partnership NU/società civile tassello fondamentale per la costruzione di un ordine internazionale democratico

Il Rapporto elaborato dal Panel ha avuto l’importante merito di riaprire all’interno delle NU e nella comunità delle ONG il dibattito progettuale sul futuro delle relazioni NU/ONG nell’era della globalizzazione dei diritti umani, della democrazia e della sicurezza. Possiamo anche vederlo come un seguito alla “Agenda for democracy” di Boutros Boutros-Ghali riferito al livello internazionale della democrazia. 

E’ del tutto evidente che l’evoluzione delle relazioni NU/ONG non può limitarsi ad una, pur necessaria, estensione e razionalizzazione della prassi delle consultazioni. Il carattere fortemente evolutivo del sistema delle relazioni internazionali, la cui tradizionale identità interstatuale è messa in discussione da estesi e strutturali processi di mutamento quali, tra gli altri, l’interdipendenza planetaria, la transnazionalizzazione di rapporti e strutture, il riconoscimento giuridico internazionale dei diritti umani, la diversificazione e la pluralizzazione degli attori, dovrebbe indurre i decisori internazionali a trasformare lo status consultivo in uno status “co-decisionale”, almeno con riferimento a quei settori operativi quali, per esempio, i diritti umani, la cooperazione allo sviluppo e la salvaguardia dell’ambiente in cui il ruolo centrale delle ONG è universalmente riconosciuto.

Per i governi, andare in questa direzione, comporta accettare l’idea, una volta per tutte, che i rispettivi stati sono sempre più sollecitati ad adattarsi alle esigenze di un più ampio sistema di governance, e riconoscere quale valore aggiunto alle loro capacità quello che può venire dall’azione delle ONG per la soluzione dei problemi globali. In quest’ottica, la partnership NU/società civile da questione procedurale diventa un tassello fondamentale per la costruzione di un ordine internazionale più umano e genuinamente democratico.

Il Segretario generale delle NU ha risposto al Rapporto Cardoso con un suo Rapporto inviato all’Assemblea generale nel mese di settembre 2004, nel quale sono contenuti commenti alle raccomandazioni del Panel nonché suggerimenti riguardanti la loro attuazione.

Bibliografia

United Nations, General Assembly, We the peoples: civil society, the United Nations and global governance - Report of the Panel of Eminent Persons on United Nations–Civil Society Relations (Cardoso Report), A/58/817,  11 June 2004.

M.Mascia, Rapporto Cardoso: la sfida della partnership nelle relazioni Nazioni Unite/società civile, in “Pace diritti umani/Peace human rights”, II, 1, 2005.