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Comitato per l'Eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti delle donne a New York il 6 febbraio 1998
© UN/United Nations

La Convenzione per l’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti delle donne

La Convenzione per l’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti delle donne (CEDAW) e il relativo Protocollo Addizionale rappresentano due strumenti fondamentali per la protezione e promozione dei diritti delle donne attraverso la lotta alla discriminazione. Frutto di precedenti sforzi normativi e del più ampio dibattito internazionale sul tema, la Convenzione costituisce tutt'oggi il principale riferimento normativo internazionale per la promozione di un’uguaglianza sostanziale tra uomini e donne.

Autore: Elisa Speziali, M.A. in Human Rights and Multi-level Governance, University of Padua

La Convenzione per l’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti delle donne (CEDAW) costituisce lo strumento pattizio fondamentale in materia di diritti delle donne, offrendo una prospettiva globale del fenomeno della discriminazione. La CEDAW venne adottata dall’Assemblea Generale nel dicembre 1979. Essa rappresenta il risultato di un lungo percorso caratterizzato dall’adozione di una serie di documenti nel quadro delle Nazioni Unite sul tema dei diritti delle donne, il più importante dei quali fu l’omonima Dichiarazione del 1967.

Il percorso normativo internazionale precedente alla CEDAW

L’iniziativa di creare un documento incentrato sulla discriminazione contro le donne venne presa dall’Assemblea Generale attraverso la Risoluzione 1921(XVIII) del 1963. Come si legge nel testo, pur apprezzando i traguardi raggiunti nella promozione di uguali diritti per uomini e donne, “in diversi campi è ancora presente, se non nella legge nei fatti, una notevole discriminazione ai danni delle donne”. Pertanto, l’Assemblea Generale assegnò alla Commissione sulla Condizione della Donna (CSW) il compito di elaborare il testo della Dichiarazione sull’Eliminazione della Discriminazione contro le Donne, la quale venne adottata dall’Assemblea Generale con la Risoluzione 2263 (XXII) del 7 novembre 1967. Il testo si compone di undici articoli nei quali si affermano i diritti civili, politici, sociali ed economici delle donne. L’articolo 1 denuncia la discriminazione contro le donne come “essenzialmente ingiusta e un’offesa per i diritti umani”. Di particolare rilevanza è anche l’articolo 3, ai sensi del quale gli Stati sono chiamati a mettere in atto non solo strumenti di tipo normativo, ma anche “tutte le misure necessarie (...) al fine di eradicare i pregiudizi e abolire le pratiche tradizionali, o di qualsiasi altro tipo, che siano basate sull’idea dell’inferiorità della donna”.

Pur rappresentando un importante traguardo nella lotta contro la discriminazione delle donne, la Dichiarazione soffre dei limiti della sua natura dichiaratoria, e quindi non legalmente vincolante, che rimette alla libera volontà degli Stati Parte l’effettiva attuazione delle disposizioni contenute nel testo. Un ulteriore elemento di debolezza risiede nella mancanza di una definizione del concetto stesso di discriminazione contro le donne, lasciando aperto il dibattito sulla sua interpretazione. A fronte di tali limiti, si rese ancor più necessaria l’elaborazione di un documento di natura vincolante che approfondisse le tematiche affrontate nella Dichiarazione.

La proclamazione dell’Anno Internazionale della Donna nel 1975 e la successiva Conferenza Internazionale di Città del Messico dello stesso anno conferirono nuovo vigore e slancio al dibattito internazionale sul tema dei diritti delle donne e, conseguentemente, sulle discriminazioni di cui sono vittime. L’incontro costituì un’importante occasione di scambio e arricchimento reciproco, specialmente tra Paesi del Nord e del Sud del mondo, i cui temi principali furono uguaglianza, sviluppo e pace. Sull’onda del successo della Conferenza, venne proclamato dall’Assemblea Generale il 1975-1985 Decennio delle Nazioni Unite per la Donna, allo scopo di concentrare il dibattito e gli sforzi degli Stati e delle organizzazioni internazionali sul tema della promozione dei diritti della donna.

La CEDAW: uno strumento unico per la protezione e promozione dei diritti delle donne

Il risultato di tale dibattito si concretizzò nell’elaborazione della Convenzione per l’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti della donna (CEDAW). Un nuovo documento di natura vincolante, che affronta in modo comprensivo e coerente il tema della discriminazione contro le donne in tutti gli aspetti della società, conferendo particolare importanza non solo all’uguaglianza di fatto, ma anche ad una piena ed equa partecipazione delle donne allo sviluppo economico e sociale della società, eliminando gli ostacoli, quali povertà, guerra e stereotipi di genere, che solitamente si frappongono al raggiungimento di tale obiettivo.

L’importanza conferita alle cause sociali della discriminazione contro le donne sono il risultato del contributo dato specialmente dai Paesi in via di sviluppo nel corso della Conferenza di Città del Messico e nei lavori preparatori della Convenzione. Le diverse visioni tra Paesi del Nord e del Sud del mondo diedero infatti vita ad un vivace dibattito che spostò l’attenzione dal raggiungimento di un’uguaglianza de iure tra uomini e donne, sostenuta dai Paesi occidentali, all’eliminazione delle cause sociali che determinano una discriminazione de facto nei confronti delle donne e che impediscono l’effettivo godimento dei diritti fondamentali, sostenuta in particolar modo dai Paesi in via di sviluppo.

La Convenzione venne adottata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 18 dicembre 1979 con la Risoluzione 34/180, ed entrò in vigore il 3 settembre 1981, al raggiungimento delle 20 ratifiche necessarie previste all’articolo 27(2). Al momento attuale (gennaio 2016) la Convenzione conta 189 Stati Parte.

L’art.1 della Convenzione definisce il concetto di discriminazione contro le donne come “ogni distinzione, esclusione o limitazione basata sul sesso, che abbia l’effetto o lo scopo di compromettere o annullare il riconoscimento, il godimento o l’esercizio da parte delle donne, indipendentemente dal loro stato matrimoniale e in condizioni di uguaglianza fra uomini e donne, dei diritti umani e delle libertà fondamentali in campo politico, economico, sociale, culturale, civile, o in qualsiasi altro campo”.

Per la prima volta viene presentata in un documento di portata internazionale una definizione completa e comprensiva del concetto di discriminazione che non sia limitata solamente al piano formale o giuridico, ma che includa anche qualsiasi trattamento o condizione che nei fatti impedisca alle donne di godere appieno dei loro diritti su base paritaria rispetto agli uomini.

Il corpus della Convenzione si compone di 30 articoli divisi in sei parti: le prime quattro introducono le norme di carattere sostanziale, mentre le ultime due contengono le disposizioni che istituiscono il Comitato incaricato di monitorare l’attuazione degli obblighi contenuti nella Convenzione. In particolare, gli artt. 1-6 introducono gli obblighi generali per gli Stati Parte; gli artt. 7-9 enunciano i diritti civili e politici delle donne; gli artt. 10-14 quelli sociali ed economici; gli artt. 15-16 trattano invece lo status legale delle donne; gli artt. 17-22 sono dedicati all’istituzione e al funzionamento del Comitato; ed infine gli artt. 23-30 contengono le disposizioni finali circa l’apposizione di riserve, l’attuazione a livello nazionale della Convenzione e la sua entrata in vigore.

La Convenzione mette in evidenza gli obiettivi e le misure specifiche che devono essere adottate in vista della creazione di una società nella quale le donne godano della piena uguaglianza e quindi della piena realizzazione dei diritti garantiti a tutti gli individui: dal diritto al lavoro ai diritti nel lavoro (art. 11); dai diritti relativi alla salute e alla pianificazione familiare (art. 12) all’eguaglianza di fronte alla legge (art. 15), nella famiglia e nel matrimonio (art. 16), nell’educazione e nell’istruzione (artt. 5 e 10), nella partecipazione alla vita politica (artt. 7 e 8), nello sport, nell’accesso al credito (art. 13), nella concessione o perdita della nazionalità (art. 9).

Occorre osservare che i diritti sanciti dalla Convenzione possono essere classificati in tre diverse categorie, in relazione al tipo di azioni che sono richieste allo Stato: un primo gruppo di norme accordano un diritto specifico e riguardano essenzialmente i diritti civili e politici; altre richiedono che lo Stato adotti misure adeguate, ad esempio, “al fine di modificare schemi e modelli di comportamento” di carattere discriminatorio; altre ancora impongono agli Stati di porre in essere azioni volte al raggiungimento di un certo fine, in particolare rispetto al godimento dei diritti economici e sociali.

In riferimento a quest’ultimo punto, vale la pena sottolineare che all’articolo 2 gli Stati parte della Convenzione si impegnano non solo ad eliminare la discriminazione derivante dal corpus normativo nazionale, ma anche quella praticata da “persone, enti e organizzazioni di ogni tipo”, nonché a prendere ogni misura adeguata per modificare costumi e pratiche consuetudinarie discriminatorie. Ciò rappresenta un elemento di grande importanza nel panorama del diritto internazionale dei diritti umani, in quanto lo Stato diventa giuridicamente responsabile non solo delle misure che mette in atto (obblighi positivi) o che si astiene dal mettere in atto (obblighi negativi) al fine di prevenire una discriminazione nei confronti delle donne; ma anche delle discriminazioni perpetrate da individui e organizzazioni oppure frutto di particolari tradizioni o pratiche culturali. Lo Stato è quindi chiamato a intervenire nei casi in cui elementi che solitamente rientrano nella sfera privata, quale il credo religioso o l’appartenenza a un gruppo etnico, minino al pieno godimento dei diritti della donna. Questa interferenza in ambiti anche non specificamente pertinenti alla sfera giuridica, ma radicati nel tessuto sociale di un Paese ha determinato un alto numero di riserve apposte a questo articolo, specialmente nei casi in cui tali consuetudini o pratiche erano intimamente legate alla struttura politica e sociale di un Paese. Niger, Emirati Arabi Uniti, Egitto, Algeria, Bahrain, Bangladesh, Libia e Marocco, ad esempio, hanno apposto riserve all’articolo 2 invocando il suo presunto contrasto con alcuni elementi della Shari’a.

L’alto numero di riserve di cui sono oggetto alcuni articoli della Convenzione pregiudica l’integrità e l’universalità della stessa. La questione della riserva, ossia una dichirazione unilaterale apposta da uno Stato al fine di escludere o a modificare l’effetto giuridico di una o più disposizioni del trattato, è regolata dall’articolo 28. L’articolo, in linea con quanto stabilito dalla Convenzione di Vienna sul Diritto dei Trattati, ammette la possibilità per gli Stati di apporre riserve purché esse “non siano incompatibili con l’oggetto e lo scopo della Convenzione”. Un aspetto particolarmente delicato a questo proposito riguarda la questione dei criteri per stabilire se una riserva sia o meno ammissibile, non essendovi in questo caso un organo preposto a svolgere questa funzione, che viene rimessa agli stessi Stati, i quali possono solo formulare obiezioni all’apposizione delle riserve.

Istituzione e funzionamento del Comitato

Di fondamentale importanza per l’attuazione e il funzionamento della Convenzione è il Comitato per l’eliminazione della discriminazione nei confronti della donna, istituito all’articolo 17. Il Comitato è composto da 23 esperti eletti dagli Stati parte in virtù della loro “alta autorità morale” e della loro “eminente competenza nel campo nel quale si applica la presente Convenzione”. La scelta dei membri del Comitato deve garantire la rappresentanza delle diverse regioni e sistemi giuridici del mondo, così da favorire una copertura ed una competenza quanto più ampia e completa possibile. Al fine di evitare la politicizzazione del Comitato, i suoi membri non sono in rappresentanza dei rispettivi governi, ma agiscono a titolo personale e vengono eletti per un mandato di quattro anni, rinnovabile.

Le funzioni principali del Comitato sono specificate agli articoli 18 e 21, che istituiscono rispettivamente l’analisi dei rapporti da parte dei Paesi sullo stato di attuazione della Convenzione e la formulazione di suggerimenti e raccomandazioni generali in merito a questioni riguardanti l’interpretazione e l’applicazione della Convenzione.

L’esame dei rapporti rappresenta uno dei principali strumenti per favorire l’applicazione ed assicurare il monitoraggio delle disposizioni della Convenzione all’interno degli ordinamenti statali. Il Comitato, come gli altri organi istituiti dai trattati sui diritti umani, promuove l’instaurazione di un dialogo costruttivo con gli Stati in esame, al fine di evidenziare eventuali ostacoli o mancanze e proponendo linee guida per migliorare l’applicazione della Convenzione. I rapporti somministrati al Comitato rappresentano un importante strumento per promuovere il monitoraggio e la corretta applicazione della Convenzione. Un rapporto iniziale di 60 pagine deve essere presentato al Comitato entro un anno dalla ratifica o adesione alla Convenzione. Successivamente il rapporto, di lunghezza non superiore alle 40 pagine, deve essere presentato con scadenza quadriennale. I rapporti, esaminati 7 per volta in sessioni di 3 settimane, dovrebbero contenere i progressi e gli ostacoli incontrati nell’applicazione della Convenzione, con riferimento ad eventuali criticità sollevate dal Comitato nel precedente esame, e concludersi con le osservazioni finali del Comitato. Queste ultime in particolare, nonostante non siano legalmente vincolanti, contengono importanti linee guida che lo Stato è invitato ad applicare al fine di risolvere le criticità nell'ottemperamento delle disposizioni della Cedaw. Anche altre organizzazioni o ONG, se necessario, possono presentare i cosiddetti “rapporti ombra”, al fine di fornire alla commissione esaminatrice una visione più ampia e realistica circa la situazione di un particolare Stato. La procedura di esame dei rapporti è tuttavia caratterizzata da notevoli ritardi, dovuti sia all’eccessivo carico di lavoro rispetto al numero di membri del Comitato e al tempo a disposizione, sia dei ritardi con cui molti Stati sono soliti presentare i rapporti.

La seconda funzione del Comitato istituito dalla CEDAW riguarda l’elaborazione di commenti generali, pratica che nei primi anni di vita del Comitato si limitata a brevi documenti contenenti chiarificazioni su aspetti procedurali o interpretativi. Successivamente i commenti sono diventati un importante strumento per l’avanzamento e l’ampliamento dello scopo della Convenzione stessa, acquisendo un carattere semi-vincolante. Essi sono stati adottati in diverse occasioni per aggiornare e adattare la Convenzione rispetto a nuove circostanze o problematiche, oltre che per ampliare lo scopo del testo in ambiti che in fase di redazione avevano avuto un ruolo marginale. Durante l’elaborazione delle raccomandazioni possono collaborare, se necessario, anche rappresentanti di altre agenzie ONU o di organizzazioni della società civile, attraverso documenti contenenti suggerimenti e informazioni pertinenti.

Il Protocollo Opzionale alla CEDAW

Con l’adozione da parte dell’Assemblea Generale il 6 ottobre 1999 del Protocollo opzionale, il Comitato per l’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti della donna si è mosso nella direzione intrapresa da altri organismi di controllo dell’attuazione degli strumenti internazionali sui diritti umani. Con l’entrata in vigore del Protocollo nel dicembre 2000, che al gennaio 2016 conta 106 Stati parte, viene infatti istituita una procedura che permette ai singoli o ai gruppi di presentare al Comitato comunicazioni scritte su violazioni di uno qualsiasi dei diritti previsti dalla Convenzione, compresi quelli posti a tutela di interessi collettivi. Le condizioni di ammissibilità di una comunicazione, oggetto dell’articolo 4, prevedono che essa non sia già stata esaminata dal Comitato o da un’altra procedura di indagine, che non sia incompatibile con le clausole della Convenzione o manifestamente infondata, che non rappresenti un abuso di diritto e che i fatti oggetto della comunicazione siano avvenuti dopo l’entrata in vigore della Convenzione stessa per i Paesi interessati. La comunicazione inoltre deve essere presentata in forma scritta e non anonima (art. 3). Il Comitato sulla base delle informazioni contenute nelle denunce può invitare lo Stato oggetto di indagine ad assumere provvedimenti temporanei in via di urgenza a protezione delle vittime (art. 5).

Gli artt. 8 e 9 stabiliscono la possibilità per il Comitato di svolgere motu proprio, sulla base di informazioni affidabili, delle inchieste che possono comprendere anche visite sul territorio dello Stato. Il Comitato porterà lo Stato a conoscenza delle risultanze, aggiungendo dei commenti e formulando raccomandazioni. Lo Stato entro sei mesi provvederà a presentare le proprie osservazioni, le quali avranno carattere confidenziale al fine di agevolare con ogni mezzo la collaborazione tra il Comitato e lo Stato oggetto di denuncia. Scaduto il termine dei sei mesi, è nelle facoltà del Comitato invitare lo Stato parte a rendere note le misure deliberate successivamente all’indagine. Per quanto apprezzabile, la procedura di inchiesta si trova ancora ad una fase embrionale ed è stata utilizzata solo in poche occasioni, anche a causa del fatto che l’adozione del Protocollo non implica automaticamente la competenza del Comitato ad esercitare questa funzione, la quale deve essere riconosciuta esplicitamente (art. 10). É opportuno infine notare che, a differenza della CEDAW, il Protocollo non ammette l’apposizione di riserve, così come enunciato all’articolo 17.

Aggiornato il

2/2/2016

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