L’Esame periodico universale delle Nazioni Unite ed il caso dell’Italia

Autore: Martina Lucia Lanza, MA in Istituzioni e politiche dei diritti umani e della pace, Università di Padova / Collaboratrice del Centro diritti umani

L’Esame periodico universale (Universal Periodic Review - UPR), introdotto nel 2006 dalla Risoluzione dell’Assemblea Generale 60/251 (la stessa che ha istituito il Consiglio Diritti Umani), è un meccanismo cooperativo unico nella sua specie, il quale prevede l’opportunità di esaminare in un’unica sede il rispetto di tutti gli obblighi in tema di diritti umani che i membri delle Nazioni Unite hanno assunto per mezzo della Carta delle Nazioni Unite, della Dichiarazione Universale dei Diritti Umani, dei Trattati in materia di diritti umani ratificati, degli impegni volontari assunti e del diritto umanitario applicabile.

La procedura è articolata in tre fasi. Inizialmente, l’esame viene istruito dall’Ufficio dell’Alto Commissario per i diritti umani, che raccoglie e sistematizza tre fonti d’informazione:

1. Il rapporto preparato dallo Stato sottoposto a esame,
2. Il documento di sintesi riguardante le raccomandazioni degli organi convenzionali delle Nazioni Unite (Treaty Bodies), dei Relatori   speciali nonchè di altri organismi delle Nazioni Unite,
3. Il documento di sintesi delle informazioni aggiuntive provenienti da altri attori come le ONGs e le istituzioni nazionali per i diritti umani.

La documentazione viene sottoposta all’esame di un Gruppo di Lavoro costituito da 47 membri del Consiglio Diritti Umani, mentre lo Stato esaminato è assistito da un gruppo di tre Stati, conosciuto come “Troika”, i quali svolgono la funzione di relatori.

In questa seconda fase, l’analisi della documentazione prende la forma di una discussione interattiva, della durata di tre ore e mezza, tra lo Stato esaminato, che presenta il proprio rapporto, e gli altri Stati membri, che possono formulare domande, commenti o raccomandazioni.

Una sintesi del processo verbale e le raccomandazioni rivolte al Paese esaminato costituiscono il contenuto del rapporto preparato dalla Troika, con il coinvolgimento del Paese esaminato e l’assistenza dell’Alto Commissario per i Diritti Umani. Inoltre, il rapporto può riportare le intenzioni dello Stato esaminato rispetto alle raccomandazioni ricevute: quali intende accettare, quali rifiuta o accetta solo in parte.

L’ultima fase dell’esame ha luogo nella prima sessione ordinaria utile del Consiglio Diritti Umani: il rapporto del Gruppo di Lavoro e le eventuali osservazioni presentate dallo Stato esaminato sono oggetto di discussione degli Stati, anche con l’intervento delle ONGs. Al termine della sessione, viene adottato ufficialmente il documento conclusivo dell’esame.

Ad oggi tutti i 193 membri delle Nazioni Unite sono stati sottoposti ad un primo ciclo d’esame (2008-2011), mentre un secondo ciclo è tuttora in corso (2012-2016).

L’Italia alla UPR: primo ciclo (7a sessione, 08-19 Febbraio 2010)

Nel corso del primo Esame periodico universale, l’Italia ha ricevuto 92 raccomandazioni, afferenti a 19 ambiti tematici, da parte di 51 Paesi (doc. A/HRC/14/4). La maggioranza delle stesse è riconducibile ad 8 ambiti tematici:

1. Diritti di migranti, rifugiati e richiedenti asilo (racc. 9-10 e 67-82). Le raccomandazioni più ricorrenti riguardano le politiche di respingimento e la criminalizzazione dei migranti irregolari;
2. Discriminazioni razziali (racc. 18-33). Preoccupa particolarmente l’aumento dei discorsi pubblici di incitamento all’odio razziale;
3. Diritti delle minoranze nazionali (racc. 56-66). Riferimento particolare alla necessità di migliorare la condizione di rom, sinti e caminanti;
4. Ratifica degli strumenti internazionali (racc. 1-7). L’Italia è invitata a ratificare, in particolare, la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti dei lavoratori migranti, la Convenzione internazionale sulle sparizioni forzate ed il Protocollo facoltativo alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura;
5. Diritti dei bambini (racc. 37-44). Punti principali sono la necessità di contrastare i fenomeni di violenza e maltrattamento, nonchè l’istituzione di meccanismi per garantire il diritto ad essere ascoltati nei procedimenti giudiziari e amministrativi che li riguardano;
6. Tratta degli esseri umani (racc. 83-88). Si raccomanda di rafforzare le azioni al fine di debellare la tratta, proteggere le vittime e perseguire i trafficanti;
7. Mancanza di istituzioni nazionali per i diritti umani (racc. 11-15). Si richiede all’Italia di creare un’Istituzione indipendente in linea con i Principi di Parigi;
8. Indipendenza dei media e libertà di stampa (racc. 50-54). Si chiede, tra le altre cose, di proteggere i giornalisti dagli attacchi dei gruppi criminali.

Delle raccomandazioni ricevute, l’Italia ne ha accettate pienamente 78, accettate parzialmente 2 e respinte 12.

Raccomandazioni accettate pienamente (Tot. 78):  3, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 16, 18, 19, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 57, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 74, 76, 77, 78, 79, 80, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92.

Raccomandazioni accettate parzialmente (Tot. 2): 21, 75.

Raccomandazioni respinte (Tot. 12): 1, 2, 8, 14, 17, 38, 49, 56, 58, 72, 73, 81.

L’Italia alla UPR: le implementazioni in vista del Secondo ciclo

Sulla base dei dati raccolti per l’Annuario dei diritti umani (anni 2011-2014), a maggio 2014 le raccomandazioni implementate o per le quali sono state intraprese delle azioni positive risultano essere 41 su 92 ricevute.

Le raccomandazioni completamente implementate risultano essere 13 su 92. In particolare, l’Italia ha: ratificato il Protocollo facoltativo alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura e la Convenzione del Consiglio d’Europa sulla lotta contro la tratta degli esseri umani; predisposto il Piano Nazionale per l’Infanzia 2010-2011, la Strategia d’inclusione di rom, sinti e caminanti 2012-2020 ed il Piano nazionale contro il razzismo, la xenofobia e l’intolleranza 2013-2015 e rafforzato le misure per contrastare la tratta degli esseri umani.

Le raccomandazioni parzialmente implementate risultano essere 28 su 92. Si tratta di raccomandazioni per le quali sono state intraprese delle azioni positive che dovrebbero condurre ad una successiva implementazione. Dal momento che alcune raccomandazioni contengono obiettivi di lungo periodo, i quali necessitano l’attivazione di iter legislativi e/o di cicli di politiche pubbliche, difficilmente risultava possibile un’implementazione completa nell’arco di 4 anni. In questa categoria di raccomandazioni, per esempio, rientrano:

- Raccomandazioni 45-46: nonostante le iniziative intraprese per ridurre il sovraffollamento carcerario, ad aprile 2014 il rapporto tra numero di detenuti e posti disponibili risulta ancora elevato, vedendo 120 detenuti ogni 100 posti;

- Raccomandazione 72: con la legge n. 67 del 2014 è stato abrogato il reato di ingresso e soggiorno irregolare al primo ingresso. Tale raccomandazione era stata inizialmente respinta.

Le raccomandazioni non implementate risultano essere 32 su 92. Entrando nello specifico, l’Italia non ha ritirato le riserve poste al Patto sui diritti civili e politici (racc. 1), non ha ratificato nè la Convenzione sui diritti dei lavoratori migranti nè quella sulle sparizioni forzate (racc. 2 e 5), non ha introdotto il reato di tortura nè istituito la Commissione nazionale indipendente per i diritti umani (racc. 8, 11-15).

Infine, per 19 raccomandazioni su 92 non è stato possibile esprimere una valutazione sull’implementazione o meno, a causa della genericità dei termini con cui sono state formulate.

Raccomandazioni pienamente implementate (Tot. 13): 3, 4, 7, 18, 19, 42, 43, 73, 74, 82, 83, 84, 87.

Raccomandazioni parzialmente implementate (Tot. 28): 6, 11, 15, 20, 21, 22, 26, 28, 29, 30, 32, 34, 35, 36, 40, 45, 46, 57, 62, 67, 72, 75, 80, 85, 86, 88, 89, 92.

Raccomandazioni non implementate (Tot. 32 di cui 9 non accettate): 1, 2, 5, 8, 12, 13, 14, 16, 17, 24, 25, 27, 31, 38, 41, 44, 50, 51, 52, 53, 54, 56, 58, 60, 69, 70, 71, 77, 79, 81, 90, 91.

Raccomandazioni non valutabili (Tot. 19): 9, 10, 23, 33, 37, 39, 47, 48, 49, 55, 59, 61, 63, 64, 65, 66, 68, 76, 78.

L’Italia alla UPR: il secondo ciclo (20a sessione, 27 Ottobre - 7 Novembre 2014)

La ventesima sessione dell’Esame Periodico Universale del Consiglio Diritti Umani si è tenuta a Ginevra dal 27 ottobre al 7 novembre 2014, durante la quale 14 Paesi sono stati esaminati. Uno degli Stati sottoposti all’esame è stata l’Italia, i cui obblighi in tema di diritti umani sono stati discussi durante le tre ore di dialogo interattivo.

La ratifica e l’implementazione degli strumenti internazionali, la creazione di un’istituzione indipendente per i diritti umani, le questioni legate al razzismo e alle discriminazione, la situazione delle minoranze e delle comunità Rom ed infine il fenomeno migratorio sono solo alcune delle questioni emerse in relazione alla situazione dei diritti umani in Italia.

A seguito delle dichiarazioni degli Stati partecipanti al dialogo interattivo, la risposta della delegazione italiana, guidata dal Viceministro degli Affari esteri e della Cooperazione internazionale Lapo Pistelli, ha affrontato, tra gli altri, il tema dell’immigrazione. Secondo l’Italia, il fenomeno ha assunto proporzioni straordinarie e deve essere gestito non solo dal punto di vista del controllo delle frontiere, ma bensì come una questione di politica europea basata anche sul modello di cooperazione internazionale con l’Africa che si intende adottare per il futuro.

Nel corso del secondo Esame Periodico Universale, l’Italia ha ricevuto 186 raccomandazioni, il doppio rispetto al primo ciclo. Le raccomandazioni ricevute insistono ripetutamente su alcuni particolari aspetti di mancata implementazione degli obblighi assunti in tema di diritti umani, diversi dei quali già oggetto di raccomandazione nel corso del primo ciclo della UPR.

È pertanto possibile raggruppare 119 raccomandazioni attorno a cinque tematiche ricorrenti:
- Ratifica degli strumenti internazionali e attuazione di quelli già ratificati (racc. 1-23, 49, 55). Nonostante gli Stati mostrino apprezzamento per la ratifica del Protocollo opzionale della Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura, l’Italia è invitata a ratificare anche la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti dei lavoratori migranti, la Convenzione internazionale sulle sparizioni forzate ed il Protocollo opzionale del Patto sui diritti economici, sociali e culturali (rispetto a quest’ultimo, il Parlamento ha adottato la l. 2014, n. 152, di ratifica ed esecuzione, tuttavia lo strumento di ratifica non è stato ancora depositato);
- Mancanza di istituzioni nazionali per i diritti umani (racc. 26-48, 50-51). Si richiede all’Italia di creare un’Istituzione indipendente in linea con i Principi di Parigi e di dare piena attuazione alla figura neo-istituita del Garante nazionale delle persone ristrette (L. 10/2014);
- Discriminazioni razziali (racc. 61-90). Gli Stati elogiano gli sforzi intrapresi dell’Italia al fine di combattere il razzismo ma raccomandano fortemente di aumentare le azioni positive;
- Diritti delle minoranze nazionali (racc.144-159). In particolare, si raccomanda di aumentare le iniziative per migliorare la condizione di rom, sinti e caminanti;
- Diritti di migranti, rifugiati e richiedenti asilo (racc.160-182). Nel corso del dialogo interattivo, diversi Stati hanno sottolineato gli sforzi dell’Italia come paese di approdo per migranti e richiedenti asilo via mare. Nonostante gli apprezzamenti, le raccomandazioni finalizzate ad un miglioramento dei diritti di migranti, rifugiati e richiedenti asilo sono leggermente aumentate rispetto al precedente ciclo della UPR (n. 23 nel secondo ciclo contro n. 18 nel primo).

Il secondo ciclo dell’Italia si è concluso nel corso della 28a sessione del Consiglio diritti umani (marzo 2015).
Le intenzioni espresse dall’Italia prevedono quindi l’accettazione di quasi tutte le 186 raccomandazioni ricevute, in quanto già implementate o in corso di implementazione.
Quelle non accolte sono solo le seguenti:
- Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti dei lavoratori migranti (racc. 1-6): il quadro legislativo italiano garantisce già i diritti dei migranti, sia che regolari che irregolari;
- Violenza sui bambini come strumento educativo (racc. 126-127): l’Italia garantisce già la protezione dei bambini da ogni forma di violenza;
- Respingimenti collettivi in Grecia (racc. 170): l’Italia non fa respingimenti collettivi, ogni migrante viene propriamente identificato ed il caso trattato individualmente.

Infine, la raccomandazione n. 182 - inclusione di tutti i migranti, indipendentemente dal loro status, nei piani e programmi nazioni al fine di assicurare il rispetto dei loro diritti umani - è stata parzialmente accettata, in quanto i programmi e piani d’integrazione riguardano tutti i migranti regolari e sono estesi anche a coloro che presentano domanda di protezione internazionale.