Introduzione

Il 24 giugno 2026, il governo italiano ha trasmesso al Presidente del Senato l’Atto del Governo N. 418, una bozza di decreto legislativo concernente l’uso di tecnologie di intelligenza artificiale per le attività di polizia ed ai fini dell’accertamento della responsabilità penale e civile. L’atto, approvato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri il 10 giugno 2026 e successivamente trasmesso al Senato per ottenere l’approvazione delle Commissioni Parlamentari competenti, si inserisce in una serie di iniziative governative volte ad accelerare l'attuazione italiana del Regolamento (UE) 2024/1689 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 giugno 2024, che stabilisce regole armonizzate sull'intelligenza artificiale — comunemente noto come AI Act. Il decreto è stato successivamente adottato nella sua forma definitiva come decreto legislativo n. 160/2026 il 9 settembre 2026, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 15 settembre ed entrato in vigore il 30 settembre 2026.

Pur essendo stato presentato come atto da esaminare con urgenza in virtù delle finalità di ordine e sicurezza pubblica che si proponeva di perseguire, lo schema di decreto aveva suscitato critiche da parte dell’opposizione, dei media, dell’Autorità Garante per la Protezione dei Dati Personali (c.d. Garante Privacy) e della stessa Commissione Europea. Al centro della controversia si trovano le norme che dispongono l’integrazione dei sistemi di videosorveglianza con componenti di intelligenza artificiale ed il trattamento di dati biometrici per il riconoscimento facciale nel contesto delle attività di polizia e di prevenzione del crimine.

L’identificazione biometrica remota nell’AI Act

Il quadro giuridico di riferimento, l’Artificial Intelligence Act, adotta un approccio basato sul rischio che stabilisce regimi differenziati a seconda dei rischi associati a specifiche pratiche e usi dell’IA. La normativa distingue tra pratiche vietate, sistemi ad alto rischio ed obblighi di trasparenza più limitati. Ai fini del caso in esame, le disposizioni dell’AI Act più rilevanti sono quelle in materia di dati biometrici e sorveglianza. L’Articolo 5 vieta, tra le altre pratiche, lo scraping non mirato di immagini facciali per creare o ampliare banche dati di riconoscimento facciale e l’uso dell’identificazione biometrica remota (IBR) in tempo reale in spazi accessibili al pubblico per finalità di contrasto, fatte salve eccezioni definite in modo restrittivo. Al contrario, alcuni sistemi di identificazione biometrica remota a posteriori sono classificati come ad alto rischio anziché vietati. 

Il trattamento dei dati biometrici previsto dal Regolamento si fonda sulla nozione già stabilita dall’articolo 4(14) del Regolamento generale sulla protezione dei dati (GDPR), che li definisce come “dati personali ottenuti dal trattamento tecnico specifico relativo alle caratteristiche fisiche, fisiologiche o comportamentali di una persona fisica che ne consentono o confermano l’identificazione univoca, quali l’immagine del volto o i dati dattiloscopici”. L’articolo 3(34) dell’AI Act adotta una definizione strettamente correlata, ma senza includere espressamente il requisito secondo cui i dati devono “consentire o confermare l’identificazione univoca” dell’individuo; l’AI Act disciplina pertanto una più ampia gamma di applicazioni biometriche tra cui l’identificazione, la verifica, la categorizzazione ed i sistemi di riconoscimento delle emozioni.

Di particolare rilievo è l’identificazione biometrica remota (IBR): ai sensi dell’articolo 3, un sistema di IBR identifica una persona fisica senza il suo coinvolgimento attivo, tipicamente confrontando i dati biometrici ottenuti da un individuo con una banca dati di riferimento. Il Regolamento distingue tra IBR “in tempo reale”, in cui acquisizione, confronto ed identificazione avvengono senza ritardi significativi, e IBR “a posteriori”, in cui l’identificazione avviene in un momento successivo.

Questa distinzione non è meramente tecnica, ma produce conseguenze giuridiche marcatamente diverse. L’articolo 5(1)(h) stabilisce un divieto generale dell’uso dell’IBR in tempo reale in spazi accessibili al pubblico per finalità di contrasto, fatte salve eccezioni definite in modo restrittivo: talune ricerche di vittime o persone scomparse, la prevenzione di minacce gravi specificamente individuate e l’identificazione di persone sospettate di determinati reati gravi. Anche in tali casi, l’uso deve essere necessario, proporzionato, limitato alla persona specificamente individuata e soggetto a garanzie supplementari. L’AI Act tratta dunque l’identificazione facciale in tempo reale negli spazi pubblici come una pratica eccezionalmente invasiva, e non come un ordinario strumento investigativo.

L’IBR a posteriori, invece, è classificata come sistema ad alto rischio ai sensi dell’Allegato III, punto 1, lettera a), nella misura in cui il suo utilizzo sia consentito dal diritto dell’Unione o nazionale. L’articolo 26(10) impone tuttavia restrizioni specifiche al suo impiego: le autorità di contrasto non possono utilizzare l’IBR a posteriori in modo non mirato, in assenza di un collegamento con un reato o un procedimento penale, con una minaccia concreta, attuale e prevedibile di reato, o con la ricerca di una specifica persona scomparsa. Il suo utilizzo deve essere documentato, reso disponibile alle autorità competenti su richiesta e oggetto di relazione annuale. Come per l’IBR in tempo reale, nessuna decisione giuridica sfavorevole può fondarsi esclusivamente sui suoi risultati. L’AI Act vieta inoltre separatamente i sistemi di IA che creano o amplificano banche dati di riconoscimento facciale mediante lo scraping non mirato di internet o di filmati di videosorveglianza, pratiche che potrebbero altrimenti facilitare l’identificazione indiscriminata.

I critici del Regolamento, tra cui Sandra Wachter sullo Yale Journal of Law and Technology, hanno sostenuto che l’elenco finale delle pratiche vietate non sia sufficientemente ampio in materia di sorveglianza biometrica, mettendo in discussione l’assunto secondo cui la distinzione tra identificazione in tempo reale (vietata) ed identificazione a posteriori (regolamentata) offra una tutela adeguata per la privacy, la libertà di espressione, di protesta e di riunione. 

Il parere del Garante Privacy e il decreto legislativo n. 160/2026

In questo contesto, l’Atto del Governo n. 418 – divenuto decreto legislativo n. 160/2026 – ha stabilito le norme italiane sull’uso dell’intelligenza artificiale da parte delle forze di polizia e ha adeguato la normativa interna all’AI Act nel settore del contrasto ai reati. Il decreto distingue tra IBR in tempo reale, disciplinata prevalentemente dall’articolo 8, e riconoscimento facciale a posteriori integrato nei sistemi di videosorveglianza esistenti, disciplinato dall'articolo 10.

L’articolo 8 ricalca l’architettura dell’articolo 5 dell’AI Act: consente l’IBR in tempo reale per finalità preventive specifiche, tra cui la prevenzione di minacce gravi e la ricerca di persone scomparse o vittime di determinati reati, e ne limita l’uso alla conferma dell’identità di persone specificamente individuate o allo svolgimento di ricerche mirate. Richiede inoltre l’adeguatezza della banca dati di riferimento, vietandone la creazione tramite scraping non mirato o in violazione della normativa sulla protezione dei dati. Nella versione definitiva, a questo binario preventivo si è affiancato un distinto binario investigativo, inserito nel codice di procedura penale come articolo 359-ter, soggetto ad autorizzazione del giudice per le indagini preliminari anziché del pubblico ministero.

L’articolo 10, invece, riguarda l’uso a posteriori del riconoscimento facciale su materiale di videosorveglianza ai fini investigativi. Nella sua forma originale, la disposizione consentiva l’attivazione della tecnologia di riconoscimento facciale successivamente alla registrazione del filmato e ne limitava la finalità dichiarata all’identificazione di persone già sospettate sulla base di materiale fotografico o video e di elementi oggettivi e verificabili. Tuttavia, l’articolo 10(3) prevedeva anche la conservazione locale dei dati biometrici di coloro che accedono a determinati luoghi o eventi, unitamente ai corrispondenti dati identificativi, affinché tali dati potessero essere successivamente confrontati nell’eventualità di un reato. Nel quadro proposto, le autorità di polizia avrebbero potuto di fatto raccogliere le rappresentazioni biometriche di chiunque accedesse a uno stadio, un concerto, una manifestazione, una stazione o un altro luogo designato, prima ancora che si verificasse un reato specifico o che fosse individuato un sospettato.

È proprio quest’ultimo meccanismo ad aver suscitato l’obiezione più significativa da parte del Garante per la protezione dei dati personali. Nel proprio parere del 14 luglio 2026, il Garante ha ritenuto lo schema di decreto complessivamente coerente con l’AI Act, richiedendo tuttavia una serie di modifiche volte a rafforzare le garanzie in materia di trattamento dei dati personali. I rilievi principali riguardano l’articolo 10(3): secondo il Garante, il trattamento automatico dei dati biometrici di tutte le persone che accedono a luoghi o eventi designati non è conforme all’articolo 26(10) dell’AI Act, il quale consente il riconoscimento facciale a posteriori solo per ricerche mirate ex post di persone sospettate o condannate per un reato. Il Garante ha pertanto richiesto che il trattamento biometrico non avvenga in modo automatico ed indiscriminato al momento della registrazione del filmato, bensì solo successivamente, sul materiale registrato, qualora emerga una specifica esigenza operativa. Inoltre, l’ampio riferimento a luoghi ed eventi che presentino esigenze di ordine pubblico o sicurezza potrebbe legittimare una raccolta massiva e preventiva di dati biometrici. Il successivo decreto legislativo ha incorporato la maggior parte delle raccomandazioni del Garante su questo aspetto: le immagini acquisite nei luoghi e negli eventi con particolari esigenze di ordine pubblico sono ora memorizzate localmente senza elaborazione biometrica, il confronto biometrico viene attivato solo dopo la commissione di un reato.

L’Autorità ha altresì richiesto garanzie contro l’espansione progressiva delle banche dati di riferimento utilizzate per l’IBR in tempo reale, tra cui requisiti minimi di qualità dei dati, regole di sicurezza e cancellazione, e garanzie di “non incrementalità”: una banca dati creata per una determinata operazione non dovrebbe essere progressivamente ampliata attraverso autorizzazioni successive. Ha inoltre richiesto norme più chiare in materia di cancellazione dei dati acquisiti illecitamente, una valutazione d’impatto separata sulla protezione dei dati e un espresso divieto di utilizzo di banche dati ottenute tramite scraping non mirato o in violazione della normativa sulla protezione dei dati. Il decreto finale ha recepito la maggior parte di queste richieste introducendo un esplicito requisito di non incrementalità per le banche dati di riferimento, una duplice valutazione d'impatto — una valutazione d'impatto sui diritti fondamentali ai sensi dell'articolo 27 dell'AI Act, affiancata da una valutazione d'impatto sulla protezione dei dati ai sensi della normativa nazionale di recepimento della direttiva Law Enforcement — e un divieto di utilizzo di banche dati costituite mediante scraping non mirato.

Oltre la privacy: sorveglianza biometrica e partecipazione democratica

Il parere del Garante solleva una questione che si estende oltre la tutela dei dati personali: il riconoscimento facciale può trasformare la partecipazione agli eventi pubblici in un’attività identificabile e tracciabile. Chi partecipa ad una manifestazione, ad esempio, può ragionevolmente aspettarsi di essere visibile agli altri partecipanti e alle forze dell’ordine; ciò è tuttavia sostanzialmente diverso dal vedere il proprio volto automaticamente convertito in dati biometrici, confrontato con una banca dati e conservato ai fini di una possibile futura identificazione.

Tale preoccupazione assume particolare rilievo per la libertà di riunione e di espressione. Nel caso Glukhin c. Russia (2023), la Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte EDU) ha esaminato la vicenda di un uomo che aveva organizzato una protesta individuale nella metropolitana di Mosca, riscontrando violazioni degli articoli 8 e 10 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU). Gli investigatori statali avevano trattato in modo ingiustificato dati biometrici personali mediante l’impiego di una tecnologia di riconoscimento facciale altamente invasiva, al fine di identificare, localizzare ed arrestare l’individuo. È significativo che la questione della sorveglianza e dell’identificazione del manifestante sia stata valutata non semplicemente come questione di protezione dei dati, bensì alla luce dell’importanza democratica della libertà di espressione. La Corte EDU ha successivamente continuato a citare Glukhin quale esempio della necessità di garanzie contro i sistemi di riconoscimento facciale sproporzionati.

Anche le organizzazioni per i diritti umani hanno documentato la crescente diffusione del riconoscimento facciale nella gestione delle manifestazioni. Nel 2024 Amnesty International ha riferito che il riconoscimento facciale da parte delle forze dell’ordine era già in uso in 11 paesi esaminati nella propria ricerca, avvertendo che l’identificazione dei manifestanti può configurare una sorveglianza di massa indiscriminata capace di dissuadere le persone dall’esercizio del diritto di protesta. In Ungheria, una legge adottata nel 2025 ha consentito l’uso del riconoscimento facciale per identificare i partecipanti a manifestazioni vietate, incluso il Budapest Pride. Una coalizione composta da European Digital Rights (EDRi), la Hungarian Civil Liberties Union e l’European Centre for Non-profit Law (ECNL) ha sostenuto che tale misura violasse l'AI Act e generasse un effetto dissuasivo sulla libertà di riunione e di espressione. Un rapporto più recente dell’Agenzia dell'Unione Europea per i diritti fondamentali (FRA) ha ulteriormente sottolineato la necessità di una base giuridica chiara, specifica e completa ai fini dell’utilizzo del riconoscimento biometrico a distanza per le attività di law enforcement, evidenziando come finalità e categorie ampie o non sufficientemente definite compromettano la trasparenza e rendano più difficili il controllo e la supervisione. Inoltre, uno studio pubblicato ad ottobre 2026 dall'Ufficio per le istituzioni democratiche e i diritti umani dell'OSCE ha messo in luce come misure di sorveglianza introdotte o giustificate da un preciso scopo possano essere riutilizzate per identificare, perseguire o scoraggiare i manifestanti pacifici per condotte dalla gravità relativamente minore.

Analogamente, durante l’audizione parlamentare del luglio 2026 sull’Atto n. 418, sono state sollevate preoccupazioni circa il fatto che l’identificazione biometrica remota potesse incidere non solo sulla protezione dei dati, ma anche sulla libertà di riunione, di associazione e di espressione. Tali rischi risultano particolarmente acuti nella misura in cui le manifestazioni stesse rientrano tra i luoghi in cui le informazioni biometriche potrebbero essere raccolte. Recenti articoli hanno peraltro collegato la controversia sul riconoscimento facciale basato sull’IA all’uso, da parte della Procura di Torino, di filmati di videosorveglianza per identificare i manifestanti in seguito alle proteste No TAV nel luglio 2026 in Val di Susa.

I lettori interessati ad un quadro comparato di come altre giurisdizioni europee stiano affrontando il riconoscimento facciale possono consultare il FRTracker di Federica Paolucci, una mappatura indipendente della legislazione europea in materia.  

Conclusione

L’Atto n. 418 ha evidenziato la difficoltà di tradurre l’architettura basata sul rischio dell’AI Act in prassi operative di polizia. Mentre l’articolo 8 dello schema di decreto ricalcava sostanzialmente le eccezioni restrittive previste dal Regolamento per l’identificazione in tempo reale, l’articolo 10(3) ha rivelato una tensione più strutturale: la definizione ampia e non tassativa dei luoghi e degli eventi a cui la norma si applica svilisce di fatto il requisito di targeting richiesto dall’articolo 26(10) dell’AI Act, trasformando una raccolta nominalmente mirata in una raccolta che può riguardare chiunque acceda ad intere categorie di spazi pubblici. Questo aspetto è rimasto invariato nella versione definitiva, nonostante le preoccupazioni che tale ampiezza potesse legittimare una raccolta preventiva su larga scala. Le obiezioni del Garante confermano la fondatezza di tale rischio, riconducibile ad un’ambiguità di fondo nella formulazione stessa dell’AI Act, che lascia un considerevole margine di discrezionalità ai legislatori nazionali.

Ciò che il caso italiano aggiunge al più ampio dibattito europeo è un richiamo al fatto che tali questioni non possano essere risolte attraverso la sola analisi in materia di protezione dei dati. Come suggeriscono i precedenti russo ed ungherese, l’identificazione biometrica negli spazi pubblici incide direttamente sull’esercizio della libertà di riunione e di espressione. La potenziale applicazione di procedure di riconoscimento facciale di massa alla gestione di qualsiasi tipo di manifestazione indica che la posta in gioco di questo processo legislativo va ben oltre la mera ricalibrazione tecnica di un regime di conformità in materia di intelligenza artificiale.