Introduzione 

Nel 2015, la Commissione europea ha introdotto il cosiddetto “approccio hotspot” quale risposta alla “crisi migratoria” che interessava l’Unione europea – in particolare gli Stati membri di primo ingresso, quali Italia e Grecia – a seguito dell’intensificarsi dei conflitti in Medio Oriente e Nord Africa. L’approccio hotspot era volto a garantire la rapida identificazione, registrazione e raccolta delle impronte digitali dei migranti e richiedenti asilo appena arrivati, rafforzando al contempo il coordinamento tra autorità nazionali, agenzie dell’UE e organizzazioni internazionali.

Nel 2024, l’Unione europea ha adottato il Nuovo Patto sulla Migrazione e l’Asilo, la cui entrata in vigore è prevista per giugno 2026. Diversi elementi dell’approccio hotspot sono stati incorporati nel nuovo Patto, in particolare per quanto riguarda le procedure di frontiera, i meccanismi di screening e la gestione degli arrivi alle frontiere esterne dell’UE. Nel corso degli anni, tuttavia, la European Union Agency for Fundamental Rights (FRA), attraverso un’intensa attività di monitoraggio sul campo, ha più volte evidenziato le significative criticità in materia di diritti fondamentali derivanti dall’attuazione dell’approccio hotspot sia in Italia sia in Grecia.

In tale contesto, la FRA ha recentemente pubblicato il report Implementing the Migration and Asylum Pact: Lessons Learnt from the Hotspot Approach, che si basa su quasi un decennio di attività operative e di osservazione condotte nelle strutture di prima accoglienza situate negli Stati di frontiera. Fondandosi sulle evidenze raccolte nel corso degli anni negli hotspot italiani e greci, il report mira a individuare i potenziali rischi che potrebbero emergere nell’attuazione del nuovo quadro normativo, nonché a fornire esempi pratici di misure idonee a prevenire violazioni dei diritti fondamentali. Il report si propone pertanto di supportare le autorità degli Stati membri nell’affrontare le sfide giuridiche e operative connesse all’attuazione del Patto.

Il report individua una serie di insegnamenti chiave emersi nel corso delle attività di monitoraggio svolte dalla FRA, presentandoli sotto forma di raccomandazioni pratiche e considerazioni operative rivolte alle autorità nazionali e agli attori europei coinvolti nella governance delle migrazioni.

L’esperienza italiana degli hotspot e le criticità in materia di diritti fondamentali

Sebbene il report della FRA individui un ampio insieme di criticità operative e giuridiche, il presente contributo si concentra su tre dimensioni centrali dell’esperienza italiana che evidenziano in modo particolare la tensione tra gli obiettivi di gestione dei flussi migratori e la tutela dei diritti fondamentali: le procedure di registrazione, le condizioni di accoglienza e le pratiche di comunicazione. 

Raccolta delle impronte digitali e dignità umana

Il rispetto della dignità umana rappresenta uno dei principi cardine del sistema europeo di tutela dei diritti fondamentali e deve orientare tutte le attività poste in essere dalle autorità pubbliche, comprese le procedure di screening, identificazione e registrazione svolte alle frontiere esterne dell’Unione europea, in particolare quando coinvolgono persone in condizioni di vulnerabilità.

Nell’ambito dell’attuale quadro normativo delineato dal Regolamento di Dublino III, i migranti appena arrivati sono sottoposti a procedure di screening, identificazione e registrazione all’interno della banca dati Eurodac, comprese le operazioni di raccolta delle impronte digitali. Con l’entrata in vigore del Nuovo Patto sulla Migrazione e l’Asilo, tali procedure saranno ulteriormente ampliate, poiché l’obbligo di rilevamento delle impronte digitali sarà esteso anche ai minori di età superiore ai sei anni.

In Italia, già nel 2015 sono emerse accuse relative all’uso eccessivo della forza durante le operazioni di raccolta delle impronte digitali, sollevando serie preoccupazioni circa il rispetto degli standard in materia di diritti fondamentali. Tali pratiche apparivano particolarmente problematiche alla luce dell’obbligo imposto alle autorità nazionali di svolgere le attività di registrazione nel pieno rispetto della dignità umana e tenendo debitamente conto dei diritti dei minori, delle persone anziane e delle persone con disabilità.

A tal proposito, la FRA sottolinea l’importanza di fornire a migranti e richiedenti asilo informazioni chiare e accessibili riguardo ai propri diritti, alle diverse fasi della procedura di registrazione, alle conseguenze della registrazione e alle finalità della raccolta delle impronte digitali. Secondo la FRA, una comunicazione efficace e adeguate attività di orientamento risultano essenziali per favorire una cooperazione informata e ridurre il rischio di ricorso a misure coercitive nel corso delle procedure di registrazione.

Inoltre, la FRA evidenzia l’importanza di una formazione adeguata del personale al fine di riconoscere i segnali di trauma ed evitare pratiche che possano determinare fenomeni di ri-traumatizzazione, in particolare nei confronti delle persone vulnerabili. Garantire il rispetto dei diritti fondamentali richiede altresì la disponibilità di spazi idonei a tutelare la privacy, la presenza di personale femminile e l’assistenza di mediatori culturali qualificati durante l’intero processo di registrazione.

Condizioni di accoglienza e vulnerabilità

La posizione geografica dell’Italia alle frontiere esterne dell’Unione europea ha reso il Paese uno dei principali Stati di primo ingresso interessati dai flussi migratori misti lungo la rotta del Mediterraneo centrale.

Nel corso di quasi un decennio di osservazioni condotte in Italia e Grecia, la FRA ha individuato significative criticità nelle condizioni di accoglienza all’interno delle strutture hotspot, dovute principalmente a una pianificazione inadeguata, a limitate capacità amministrative, a difficoltà di coordinamento e a carenze nei meccanismi di appalto dei servizi. Tali deficit strutturali, combinati con le restrizioni ai trasferimenti verso strutture di accoglienza situate nell’entroterra, hanno contribuito a fenomeni persistenti di sovraffollamento e a condizioni di vita inadeguate.

Sebbene l’assegnazione dei richiedenti asilo a specifiche aree geografiche possa essere giustificata ai fini della gestione delle procedure di asilo, il rispetto del principio di dignità umana richiede che le strutture di accoglienza garantiscano condizioni di vita adeguate, inclusi spazi sufficienti a tutelare la sicurezza, la privacy e il rispetto dei diritti fondamentali.

Secondo la FRA, i sistemi di accoglienza dovrebbero essere sufficientemente flessibili da poter rispondere efficacemente a improvvisi aumenti degli arrivi, alle esigenze infrastrutturali e alle specifiche difficoltà associate alle strutture di frontiera situate in aree remote. In tale contesto, un’adeguata pianificazione di emergenza rappresenta un elemento essenziale per garantire condizioni di accoglienza dignitose e conformi agli standard in materia di diritti fondamentali.

Inoltre, l’esperienza sia italiana sia greca ha evidenziato il ruolo cruciale svolto dalle organizzazioni umanitarie e dagli attori della società civile nel colmare le lacune dei sistemi di accoglienza e nel mitigare le difficoltà affrontate da migranti e richiedenti asilo ospitati nelle strutture hotspot. Per tale ragione, la FRA sottolinea l’importanza di mantenere un quadro operativo flessibile che faciliti l’intervento e la cooperazione delle organizzazioni della società civile nell’attuazione del Nuovo Patto sulla Migrazione e l’Asilo. Anche il coordinamento continuo e la condivisione di informazioni tra i diversi soggetti coinvolti nella gestione delle strutture di accoglienza emergono quali elementi essenziali per garantire un’effettiva tutela dei diritti fondamentali.

La FRA ha inoltre evidenziato l’importanza di coinvolgere le comunità locali nella gestione dei sistemi di accoglienza. Promuovere l’interazione tra residenti e attori locali, nonché garantire che le comunità locali possano beneficiare degli investimenti connessi alla gestione dei flussi migratori, può contribuire a ridurre le tensioni e a favorire l’accettazione sociale.

Particolari criticità sono inoltre emerse con riferimento all’identificazione e all’invio ai servizi competenti delle persone con esigenze specifiche, tra cui minori, vittime di tratta, sopravvissuti a torture e persone colpite da traumi. La FRA ha più volte evidenziato le difficoltà incontrate nelle strutture hotspot nel garantire un adeguato supporto alle persone vulnerabili, soprattutto in contesti caratterizzati da sovraffollamento e dalla limitata disponibilità di servizi medici e psicologici.

A tal riguardo, la FRA ha sottolineato l’importanza di adottare procedure operative standardizzate (Standard Operating Procedures – SOPs) e meccanismi specializzati di referral al fine di garantire l’identificazione precoce delle vulnerabilità e l’accesso a servizi di supporto adeguati. Il vademecum italiano sulle vulnerabilità è stato individuato come una buona pratica finalizzata a facilitare la cooperazione tra gli attori locali e a migliorare le procedure di presa in carico delle persone con esigenze specifiche.

Allo stesso tempo, le tempistiche accelerate previste nell’ambito delle procedure di frontiera possono creare ulteriori ostacoli all’effettiva identificazione dei richiedenti vulnerabili, aumentando il rischio che le persone bisognose di specifiche garanzie non ricevano una protezione adeguata.

Comunicazione e mediazione culturale

Per garantire che i migranti appena arrivati comprendano pienamente i propri diritti e obblighi, è essenziale assicurare un’adeguata assistenza linguistica. A tal riguardo, l’esperienza italiana evidenziata dalla FRA dimostra il valore aggiunto non soltanto dei servizi di interpretariato, ma anche della mediazione culturale. La presenza di mediatori culturali qualificati, in grado di comprendere sia la lingua sia il contesto culturale di migranti e richiedenti asilo, contribuisce a migliorare la qualità della comunicazione, a favorire la comprensione reciproca e a ridurre le tensioni all’interno delle strutture di accoglienza. La FRA ha inoltre individuato nell’istituzione di un registro ufficiale dei mediatori culturali in Sicilia una buona pratica idonea a rafforzare la gestione delle procedure di accoglienza.

Secondo la FRA, le informazioni dovrebbero essere fornite durante tutte le fasi del percorso di accoglienza e della procedura di asilo. In tale prospettiva, l’istituzione di punti informativi dedicati all’interno delle strutture di accoglienza può facilitare l’accesso alle informazioni e supportare migranti e richiedenti asilo nella comprensione delle procedure e dei servizi disponibili. Garantire che gli ospiti siano adeguatamente informati può contribuire a prevenire frustrazione e tensioni, favorendo un clima di fiducia e facilitando processi di de-escalation all’interno dei centri di accoglienza. Anche l’accesso a internet può svolgere un ruolo importante nel facilitare la comunicazione e ridurre le tensioni.

Più in generale, la FRA ha sottolineato l’importanza di pratiche di gestione partecipative e inclusive all’interno delle strutture di accoglienza al fine di ridurre le tensioni e promuovere il rispetto dei diritti fondamentali. Ciò include l’istituzione di efficaci meccanismi di reclamo e risposta accessibili anche ai minori e alle persone con esigenze specifiche, consentendo agli ospiti di segnalare in condizioni di sicurezza problemi e situazioni di vulnerabilità presenti all’interno delle strutture. Tali meccanismi possono costituire un’importante garanzia di tutela per le persone vulnerabili.

Infine, l’organizzazione di attività ricreative, educative e comunitarie, nonché la possibilità per gli ospiti di mantenere un certo grado di autonomia nella gestione della propria vita quotidiana, possono contribuire alla creazione di un clima di fiducia, cooperazione e stabilità sociale all’interno dei centri di accoglienza.

I rischi connessi all’attuazione del Nuovo Patto sulla Migrazione e l’Asilo

Sebbene inizialmente concepito quale meccanismo di risposta emergenziale, l’approccio hotspot si è progressivamente trasformato in una componente strutturale della governance migratoria dell’Unione europea. Il Nuovo Patto europeo sulla Migrazione e l’Asilo sembra istituzionalizzare diversi elementi operativi originariamente sviluppati in contesti emergenziali, in particolare per quanto riguarda lo screening alle frontiere e le procedure accelerate.

La FRA ha osservato che il trattamento delle domande di asilo all’interno delle strutture di frontiera, soprattutto nelle aree remote, presenta spesso carenze strutturali suscettibili di incidere negativamente sulla tutela dei diritti fondamentali. Le difficoltà nel dispiegare personale adeguatamente formato, interpreti, personale medico e attrezzature tecniche in aree hotspot remote hanno contribuito a significativi ritardi nelle procedure di asilo e a persistenti fenomeni di sovraffollamento nelle strutture di accoglienza. Tali criticità dimostrano il rischio che sistemi di gestione migratoria collocato nelle aree di frontiera possano incontrare difficoltà nel garantire adeguate garanzie procedurali e condizioni di accoglienza dignitose, soprattutto in situazioni caratterizzate da un aumento della pressione migratoria.

Inoltre, le tempistiche accelerate previste dal Patto possono creare ostacoli significativi all’effettiva identificazione delle vulnerabilità, all’accesso all’assistenza legale e alla garanzia di adeguate condizioni di accoglienza. La valutazione delle vulnerabilità, l’individuazione di situazioni traumatiche e la prevenzione della ri-traumatizzazione richiedono tempo, competenze specialistiche e adeguate garanzie procedurali, tutti elementi essenziali per assicurare il rispetto della dignità umana. In tale contesto, valutazioni individuali inadeguate possono aumentare il rischio di restrizioni ingiustificate della libertà personale, comprese forme di trattenimento inutili o sproporzionate, in particolare nei confronti delle persone vulnerabili.

Risulta pertanto fondamentale istituire efficaci meccanismi di monitoraggio volti a supervisionare le condizioni in cui migranti e richiedenti asilo vengono accolti e trattati all’interno delle strutture hotspot e delle procedure di frontiera. Tali meccanismi dovrebbero garantire un controllo continuo delle condizioni di accoglienza, compresi gli standard di vita, l’accesso ai servizi e il rispetto delle garanzie in materia di diritti fondamentali. Particolare attenzione dovrebbe essere dedicata a evitare che le strutture di accoglienza assumano caratteristiche assimilabili ad ambienti detentivi e ad assicurare l’adozione di tutte le misure necessarie al mantenimento di un clima sicuro e non ostile.

Un’infrastruttura adeguata, comprensiva di spazi sufficienti a garantire privacy e sicurezza, è essenziale, in particolare per donne, minori, sopravvissuti a traumi e altre persone con specifiche vulnerabilità. In tale prospettiva, i minori non dovrebbero essere collocati in strutture destinate agli adulti, bensì beneficiare di soluzioni di accoglienza adeguate alla loro età e di specifiche misure di protezione.

Garantire che migranti e richiedenti asilo siano adeguatamente informati riguardo ai propri diritti, obblighi e alle diverse fasi della procedura di asilo rappresenta altresì una garanzia fondamentale per la tutela dei diritti fondamentali. L’accesso a un’assistenza legale specializzata, fornita da professionisti con competenze specifiche in materia di asilo e migrazione, unitamente alla presenza di mediatori culturali qualificati, è cruciale per assicurare un accesso effettivo alle procedure e ridurre i rischi di incomprensione, frustrazione e tensioni all’interno delle strutture di accoglienza.

Infine, l’esperienza dell’approccio hotspot in Italia e Grecia dimostra il ruolo fondamentale svolto dalle organizzazioni della società civile e dagli attori umanitari nell’integrare l’operato delle autorità nazionali, in particolare in contesti caratterizzati da limitate capacità amministrative e da una forte pressione migratoria. Il loro coinvolgimento rimane essenziale per garantire adeguati servizi di supporto, monitorare le condizioni sul campo e rafforzare la tutela complessiva dei diritti fondamentali nell’attuazione del Nuovo Patto sulla Migrazione e l’Asilo.

Conclusione

Il report pubblicato dalla European Union Agency for Fundamental Rights dimostra che, se non adeguatamente affrontate, le criticità emerse nell’ambito dell’esperienza italiana degli hotspot rischiano di radicarsi strutturalmente nel nuovo quadro europeo di governance delle migrazioni delineato dal Nuovo Patto sulla Migrazione e l’Asilo. Gli insegnamenti tratti dall’approccio hotspot dovrebbero pertanto orientare la sua attuazione, la quale non può fondarsi esclusivamente su esigenze di efficienza operativa e di gestione delle frontiere, ma deve rimanere saldamente ancorata alla tutela dei diritti fondamentali e della dignità umana.