Introduzione

Il Garante Nazionale per i Diritti delle Persone Private della Libertà Personale (GNPL), istituito dal Ministero della giustizia nel 2013, è l’organo statale italiano incaricato di monitorare luoghi di privazione della libertà (carceri, luoghi di polizia, centri per gli immigrati, le Residenze per le misure di sicurezza -REMS, gli SPDC, ecc) svolgendo, tra le altre cose, visite in loco. Tali visite hanno lo scopo di verificare eventuali criticità all’interno delle strutture detentive, migliorare le politiche penitenziarie e proporre soluzioni, in collaborazione con le autorità responsabili.

L’ultimo Report Analitico dell’Osservatorio Penitenziario Adulti, aggiornato al 31 luglio 2025, offre un aggiornamento statistico sul sistema carcerario italiano. Il rapporto, basato su dati ufficiali del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria (DAP), propone un’analisi dettagliata delle condizioni detentive su tutto il territorio nazionale e sostiene il ruolo istituzionale del Garante nel promuovere e monitorare il rispetto e/o la violazione delle norme legali e dei diritti umani nei luoghi di detenzione.

Panoramica Generale della Popolazione Presso Gli Istituti Penitenziari

Al 31 luglio 2025, il numero totale dei detenuti presenti nel sistema penitenziario italiano  era di 62.522, di cui l’1,73% in Sezioni a custodia Attenuata (Aperta), il 37,96% in Sezioni ordinarie a trattamento Intensificato (Aperta), il 44,15% in Sezioni Ordinarie (Chiuse), l’1,16% in Sezioni 41 bis e il 14,99% in Sezioni Alta Sicurezza. 

Le regioni con il maggior numero di persone private della libertà personale sono la Lombardia (con 8.914 persone), la Campania (con 7.493), la Sicilia (con 6.986) ed il Lazio (con 6.756).

Analizzando dal punto di vista della cittadinanza la popolazione delle persone private della libertà personale presenti , il Report indica che il 68,46% è di cittadinanza italiana, mentre il 31,54% di cittadinanza straniera. In particolare, i cittadini extracomunitari rappresentano il 27,08% della popolazione straniera all’interno delle strutture. Il Report sottolinea inoltre che il numero di persone straniere private della libertà personale è significativamente superiore alla percentuale (8-9%) di stranieri presenti sul territorio italiano. Cause probabili dell’elevato numero di persone straniere, ed in particolare extracomunitarie, secondo il Report analizzato, includono la maggiore vulnerabilità sociale ed economica, differenze nell’accesso a misure alternative alla detenzione, difficoltà nell’ottenere benefici penitenziari per mancanza di legami territoriali stabili e specifiche tipologie di reato più frequenti tra la popolazione straniera. Le regioni che presentano percentuali di stranieri più elevate rispetto alla popolazione totale di persone private della loro libertà personale includono la Valle d’Aosta (57,82%), il Trentino Alto Adige (62,99%), la Liguria (53,91%), il Veneto (52,13%) e l’Emilia Romagna (51,80%). Le regioni. invece, con il numero più basso di stranieri sono la Basilicata (10,40%), la Puglia (10,60%) e la Campania (12,42%). In aggiunta, il Report sottolinea che una grande maggioranza delle persone straniere private della loro libertà personale (85,80%) si trova nella detenzione “comune”, mentre nei regimi speciali come il 41-bis sono presenti solamente 4 persone straniere.

Il Report procede poi con un’ analisi della popolazione di persone private della libertà personale in base al sesso: gli uomini (italiani e stranieri) costituiscono il 95,7% della popolazione totale, mentre le donne (italiane e straniere) il 4,3%.

Inoltre, la sezione del Report dedicata alla panoramica generale della popolazione presso gli istituti penitenziari presenta un’analisi del numero delle madri private della libertà personale con figli al seguito  (13) e dei bambini che vivono in carcere con le loro madri (17).

Riguardo alla durata delle “pene inflitte” (durata delle pene dei detenuti condannati in via definitiva) nel sistema giudiziario italiano, il Report riporta che le pene brevi (0-3 anni) rappresentano il 19,66% del totale, le pene medie (3-10 anni) il 53,41% del totale, mentre le pene lunghe (oltre 10 anni) il 26,93% del totale. 

La successiva analisi della distribuzione generale per le pene residue dimostra un importante turnover del sistema penitenziario, in cui le persone private della libertà personale scontano pene relativamente brevi. Infatti, il 50,52% delle persone private della libertà personale ha una pena residua tra gli 0 e 3 anni, il 38,29% tra 3 e 10 anni e l’11,19% ha pene residue superiori ai 10 anni (incluso l’ergastolo al 4,02%). Questi dati ci dimostrano il turnover menzionato sopra e, attraverso una “stima del potenziale per le pene alternative per una pena residua da 0 a 3 anni e non su 4 anni”, dimostrano che quasi un terzo della popolazione attualmente in istituti penitenziari potrebbe beneficiare di misure alternative, alleggerendo il sovraffollamento carcerario.

Analizzando il flusso di ingressi dalla libertà (coloro che entrano in carcere da una condizione di libertà) di 41.779 individui, e le uscite verso la libertà (coloro che lasciano la detenzione per tornare in libertà) di 29.723 individui, le uniche regioni con un saldo positivo (con più uscite rispetto alle entrate) sono la Valle d’Aosta ed il Trentino Alto Adige. Le restanti regioni, invece, presentano tutti dei deficit (più entrate che uscite), con 5 regioni (Lombardia, Sicilia, Lazio, Puglia e Campania) in cui si concentra oltre il 60% del deficit nazionale (12.056 individui). Questi dati evidenziano un sistema sotto forte pressione, con effetti diretti sul fenomeno del sovraffollamento carcerario. Il Report evidenzia un effetto a spirale legato al sovraffollamento in cui l’accumulo annuale di circa 12.000 persone fa saturare progressivamente le strutture detentive, compromette l’efficacia dei programmi rieducativi, riduce la possibilità di reinserimento sociale e perpetua il ciclo del sovraffollamento. 

Riguardo al regime di semilibertà, il sistema penitenziario italiano presenta una particolarità: su 1.493 persone in semilibertà su tutto il territorio, solamente 339 risultano essere stranieri (il 22,7%). Oltre a ciò, il fenomeno presenta anche una forte disparità territoriale. Le regioni con il maggior numero di persone in semilibertà sono la Campania (con 186 persone, di cui 10 stranieri), la Toscana (con 153 persone, di cui 69 stranieri), la Sicilia (152 persone, di cui 8 stranieri) e la Puglia (159 persone, di cui 8 stranieri). Un’analisi comparata del numero di persone in semilibertà nelle diverse regioni italiane dimostra che nelle regioni del Nord ci sono le percentuali più elevate di stranieri in semilibertà rispetto alle regioni del Sud le quali presentano percentuali molto basse. La Calabria, la Basilicata e la Valle d’Aosta non registrano stranieri in semilibertà, dovuto a possibili criticità applicative o di una minima presenza di popolazione straniera all’interno degli istituti penitenziari.

Tra luglio 2024 e luglio 2025, le persone uscite in misura alternativa sono state 19.406 (di cui 4.727 stranieri). La Lombardia presenta i dati migliori, con 2.923 uscite, di cui 1.201 stranieri. La Campania ne presenta 2.656, di cui solo 192 stranieri; la Sicilia 2.336, di cui 184 stranieri e la Puglia 1.965, di cui 139 stranieri. Mentre le regioni del sud presentano elevati volumi assoluti di uscite, i dati dimostrano percentuali molto basse di stranieri usciti. D’altra parte, le regioni del centro-nord presentano la percentuale più alta di stranieri usciti in misura alternativa. 

I dati dimostrano che le misure alternative rappresentano uno strumento deflattivo potente ed efficace nella gestione del sovraffollamento carcerario. Tuttavia, rimangono importanti disparità territoriali e differenze sostanziali nella gestione della popolazione straniera.

Analizzando i reati commessi, in Italia, i reati contro il patrimonio rappresentano la categoria più numerosa della distribuzione delle persone private della libertà personale per tipologia di reato, con in totale 35.885 persone private della libertà personale (23,74% del totale). Questa tipologia di reato è la più diffusa sia tra i cittadini italiani, sia tra quelli stranieri (10.445 individui stranieri, rappresentando il 26,50% dei reati patrimoniali). Si può attribuire questo elevato numero di reati contro il patrimonio da parte di stranieri a dinamiche socio-economiche. La sovrarappresentazione straniera si può trovare anche nei reati contro la pubblica amministrazione, reati specifici dell’immigrazione e la prostituzione. D'altra parte, i reati con una sottorappresentazione straniera includono l’associazione mafiosa, i reati relativi alle armi e reati contro l’amministrazione della giustizia.

Sovraffollamento in carcere

Nell’analisi del sovraffollamento in carcere in Italia, il Report distingue tra “persone presenti in archivio” (numero di detenuti presenti nelle strutture al momento della scrittura del report), “capienza regolamentare” (capienza massima teorica dell’istituto penitenziario secondo le norme tecniche ed architettoniche) e “posti regolarmente disponibili” (quanti posti della capienza regolamentare sono effettivamente utilizzabili in un dato momento). Confrontando una serie di dati raccolti, l’analisi individua un indice di sovraffollamento totale nazionale del 133,68%. Il numero delle persone private della libertà personale al 31 luglio 2025 era di 62.522, con 51.300 posti di capienza regolamentare e 46.769 posti regolarmente disponibili. 

Le regioni con gli indici più alti di sovraffollamento sono la Puglia con il 169,97%, il Friuli Venezia-Giulia con il 156,3% ed il Molise con il 156,05%. Le regioni che non presentano sovraffollamento sono la Valle d’Aosta, il Trentino Alto Adige e la Sardegna.

La differenza tra “capienza regolamentare” e “posti regolarmente disponibili” di circa 4.531 a livello nazionale riflette gli standard europei più rigorosi sui diritti delle persone private della libertà personale, che richiedono spazi e condizioni migliori rispetto ai parametri italiani tradizionali, congiuntamente a problemi strutturali degli istituti (manutenzione, agibilità e sicurezza). I dati dimostrano che nel 2025, la densità abitativa per camera era di 2,14 per camera disponibile, con una media di 6,5 mq per persona (al di sotto degli standard europei). Tuttavia, al 31 luglio 2025 sono stati individuati 5 detenuti i quali vivevano in spazi inferiori ai 3 mq. Ciò rappresenta una violazione dell’articolo 3 sulla proibizione della tortura della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo.

Basato su un’analisi storica dell’andamento dell’indice di sovraffollamento in italia dal 2013 al 2025, si evidenzia che nella fase post emergenza COVID (2023-2025) c’è una nuova sostenuta crescita, raggiungendo livelli pre-pandemici. All’interno del Report si sottolinea il fatto che le riduzioni della popolazione presso gli istituti penitenziari legate ad eventi esterni (sentenza Torreggiani della Corte europea dei diritti dell’uomo del 2013 e la pandemica COVID-19: 2020-2022) tendano ad essere riassorbite nel medio periodo (circa 3 anni), suggerendo problematiche strutturali del sistema penitenziario. Il Report suggerisce che cambiamenti delle politiche penali, variazioni nei tassi di criminalità, modifiche nei meccanismi di accesso alle misure alternative e rallentamenti nei procedimenti giudiziari siano tra i moventi della crescita generalizzata della popolazione presso gli istituti penitenziari a livello nazionale. Si evidenzia l’urgente bisogno di interventi per l’adeguamento delle strutture, sviluppo di misure alternative alla detenzione ed interventi immediati per rallentare la preoccupante accelerazione del tasso di criminalità per porre fine all’andamento ciclico allarmante di sovraffollamento.

Eventi Critici e fattori di rischio negli Istituti Penitenziari

Un’analisi degli eventi critici fornisce un quadro dettagliato della tensione sociale all’interno del sistema penitenziario. Dal 1 gennaio 2025 al 31 luglio 2025 si sono verificati 94.421 eventi critici, sottolineando la tensione costante con la presenza di eventi quotidiani multipli.

Gli eventi critici analizzati includono atti di aggressione, di contenimento, di autolesionismo, infrazioni disciplinari, isolamento, manifestazione di protesta collettiva, manifestazione di protesta individuale, percosse riferite all’atto dell’arresto, perquisizioni straordinarie, tentati suicidi, violazione di norme penali e rivolte.  Il Report esclude dall’analisi degli eventi critici i decessi in carcere, pubblicati invece sul report specifico “Decessi in carcere”.

Gli atti di violenza ed aggressione tra persone private della libertà personale sono rimasti tendenzialmente costanti tra il 2024 ed il 2025, mentre le aggressioni al Personale Penitenziario sono aumentate significativamente, dimostrando un trend critico.

I dati relativi all’autolesionismo e tentati suicidi dimostrano un estremo disagio psicologico all’interno della popolazione carceraria, con in media 20 episodi di autolesionismo e 3 tentati suicidi al giorno.

In merito alle infrazioni disciplinari, si evidenzia un peggioramento del comportamento dei detenuti (aumento del 2,5% dei procedimenti disciplinari) ed un deterioramento della disciplina (aumento del 3,5% delle inosservanze agli obblighi).

I dati relativi alle manifestazioni collettive dimostrano un netto calo nel 2025 rispetto al 2024 per quanto riguarda la cosiddetta “battitura” (percussione rumorosa cancelli/inferriate)  ed il rifiuto di vitto e/o terapie, preoccupante invece è l’incremento degli atti turbativi dell’ordine e sicurezza (+29%). Questi 3 elementi sono invece tutti in calo per quanto riguarda le manifestazioni individuali.

Altri dati preoccupanti riguardano gli atti di contenimento in luoghi non specificati (+13,4%), violazioni delle norme penali (9,6%), perquisizioni straordinarie (54,3% ed i ricoveri ospedalieri con e/o senza ricovero, con una media di 24 emergenze sanitarie al giorno.

Personale penitenziario: dotazioni, carenze e fabbisogni negli istituti penitenziari

I dati relativi al personale penitenziario rivelano una significativa carenza di personale nella Polizia Penitenziaria che opera all’interno delle strutture penitenziarie, con un divario di 3.103 unità tra l’organico previsto e quello effettivamente impiegato. I dati riportano che l’organico previsto è di 34.149 unità, l’organico amministrato di 32.674 unità (-4,3% rispetto al previsto) e organico impiegato di 31.046 unità (-9,1% rispetto al previsto). La differenza tra personale amministrato ed impiegato dimostra problematiche nella gestione e nell’allocazione delle risorse umane disponibili. Le regioni con maggiori carenze sono il Lazio, la Lombardia ed il Piemonte. Il Centro-Nord presenta una carenza di personale maggiore, probabilmente dovuto all’elevato numero di persone private della libertà personale.

Il divario di 3.103 unità riguarda unicamente il personale della Polizia Penitenziaria che opera all’interno delle strutture penitenziarie. Considerando il totale generale del personale di Polizia Penitenziaria, si nota un divario di 1.036 unità. La differenza tra 3.103 e 1.036 indica il numero delle persone che lavorano in altri servizi o uffici del DAP. L’analisi sopra riportata evidenzia una massiccia presenza di personale impiegato in servizi centrali, uffici amministrativi e strutture non detentive.

Svolgendo un’analisi sul personale amministrativo negli Istituti Penitenziari, si nota un divario tra organico previsto ed impiegato totale di 834 unità (20,2% dell’organico previsto). Si evidenzia una situazione critica che caratterizza l’intero territorio e che compromette gravemente l’efficienza operativa del sistema penitenziario. Le regioni con un deficit maggiore sono la Lombardia (deficit di 150 unità), il Piemonte (102 unità) e la Toscana (con 90 unità). Questi deficit gravi compromettono l’efficienza operativa, si vengono a creare differenze tra regioni creando un sistema a “due velocità” e forte pressione sul personale.

La carenza di personale all’interno degli istituti penitenziari è particolarmente critica e può portare a gravi conseguenze. La carenza di personale crea gravi problemi per quanto riguarda la turnazione e copertura H24 degli istituti, gestione della sicurezza interna, attività di trattamento e reinserimento e stress lavorativo del personale in servizio. Tutti questi elementi derivano e contribuiscono alla crisi strutturale ed alimentano un ambiente teso e rendono difficoltosi i processi di rieducazione.

Conclusione

Il Report Analitico dell’Osservatorio Penitenziario Adulti 2025 presenta un quadro complesso ed articolato del sistema penitenziario italiano. Il sistema penitenziario italiano, nel suo complesso, rivela una realtà ancora fortemente caratterizzata da criticità strutturali, organizzative e sociali. I dati riportati nel Report mostrano come situazioni, quali, il sovraffollamento, la carenza di personale e la gestione diseguale delle misure alternative alla detenzione continuino a rappresentare ostacoli che impediscono il pieno rispetto della dignità e dei diritti fondamentali delle persone private della libertà personale.

L’importante confronto operato all’interno del Report tra individui di cittadinanza italiana, ed individui di cittadinanza straniera sottolinea un persistente squilibrio di trattamento. In particolare, si sottolinea la diversità nella possibilità di accesso alle pene alternative alla detenzione e criticità nelle politiche di esecuzione penale. Le misure alternative alla detenzione rappresentano un’importante alternativa alla detenzione ed uno strumento deflattivo, che aiuterebbe a ridurre la pressione sul sistema carcerario e favorirebbe percorsi di reinserimento sociale.

Inoltre, dal quadro presentato dal Report emerge una forte disparità territoriale. L’Italia, per quanto riguarda il sistema penitenziario, l’impiego delle risorse e deficit di personale penitenziario è estremamente disomogeneo e sembra viaggiare a “due velocità”, dove l’efficacia della gestione degli istituti varia sensibilmente da regione a regione.

Il persistente squilibrio tra capienza regolamentare e posti effettivamente disponibili, con un indice medio nazionale di sovraffollamento pari al 133,68%, evidenzia una condizione di pressione sistemica che si traduce in condizioni materiali di vita spesso in contrasto con gli standard europei e con i principi sanciti dalla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo. I dati, aggiornati al 31 luglio 2025, riportano la presenza di cinque detenuti i quali vivevano in spazi inferiori ai 3 mq. Ciò rappresenta una violazione dell’articolo 3 sulla proibizione della tortura, ed il trattamento disumano o degradante della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, che si somma alle condanne della Corte Europea dei Diritti Umani per le violazioni dell‘Italia del medesimo articolo, evidenziando il sussistere di gravi lacune del sistema penitenziario italiano. L’accumulo annuale di circa 12.000 persone ha portato alla saturazione delle strutture detentive, compromettendo l’efficacia dei programmi rieducativi, riducendo la possibilità di reinserimento sociale e perpetuando il ciclo del sovraffollamento. E’ evidente che la capacità di autoregolazione del sistema di fronte a variazioni di flussi di ingresso e di uscita è insufficiente, richiedendo interventi mirati ed urgenti. 

Parallelamente, la carenza generale di personale penitenziario, in particolare all’interno degli istituti, costituisce un ulteriore elemento di fragilità. La differenza tra organico previsto ed organico effettivamente impiegato compromette la funzionalità quotidiana delle strutture ed incide fortemente sulla qualità di vita sia del personale, sia degli individui privati della libertà personale, aumentando la possibilità e rischio di tensioni ed eventi critici.

Nel complesso, dai dati del Report emerge un quadro del sistema penitenziario italiano che richiede un impegno rinnovato e coordinato tra istituzioni, in particolare tra la magistratura e l'amministrazione penitenziaria, e la società civile. Bisogna assicurare giustizia e sicurezza per tutti  ma allo stesso tempo garantire la funzione rieducativa della pena detentiva, principio fondamentale della nostra costituzione. Tale risultato richiede  un approccio sistemico che integri il potenziamento delle strutture, la valorizzazione del personale, la riduzione delle disuguaglianze territoriali e la promozione di percorsi alternativi di giustizia.