Costruire la fiducia come obbligo in materia di diritti umani

La violenza contro le donne costituisce una delle violazioni dei diritti umani più persistenti e gravi in Europa. Colpisce le donne di tutte le classi sociali, regioni e fasce d'età, minando la loro dignità, sicurezza e piena partecipazione alla società. Il diritto internazionale in materia di diritti umani riconosce che gli Stati hanno l'obbligo positivo non solo di criminalizzare la violenza, ma anche di prevenirla, proteggere le vittime e garantire l'accesso alla giustizia.

In questo contesto, la Convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica (Convenzione di Istanbul) pone particolare enfasi sulla fiducia. La fiducia non è un concetto astratto: si costruisce quando le donne credono che le istituzioni risponderanno in modo tempestivo, rispettoso ed efficace alla violenza. Al contrario, la fiducia viene minata quando le vittime incontrano ritardi, scetticismo, ostacoli procedurali o servizi frammentati.

Il primo rapporto di valutazione tematica del GREVIO sull'Italia adotta esplicitamente questo approccio incentrato sulla fiducia. Anziché limitare la sua analisi alla conformità giuridica formale, il rapporto esamina se le risposte istituzionali dell'Italia consentono realmente alle vittime di sentirsi protette, sostenute e ascoltate. In tal modo, fornisce una valutazione sfumata dei progressi compiuti e delle debolezze strutturali che continuano a minare la fiducia nella pratica.

GREVIO e la Convenzione di Istanbul: monitoraggio della violenza contro le donne

La Convenzione di Istanbul istituisce un meccanismo di monitoraggio basato su due pilastri, composto dal Gruppo di esperti sull'azione contro la violenza contro le donne e la violenza domestica (GREVIO), un organismo indipendente di esperti, e dal Comitato delle Parti, un organismo politico che rappresenta gli Stati parti. Il mandato del GREVIO è quello di valutare come la Convenzione viene attuata nella legislazione e nella pratica, attraverso procedure di monitoraggio basate sui singoli paesi.

L'Italia ha ratificato la Convenzione nel 2013 ed è stata valutata per la prima volta nel 2020 attraverso una relazione di base che copriva tutte le disposizioni del trattato. Il primo ciclo di valutazione tematica, avviato nel 2023, ha segnato un cambiamento nella metodologia. Invece di una revisione completa, il GREVIO si è concentrato su alcune aree prioritarie relative alla prevenzione, alla protezione e al perseguimento penale, esaminate attraverso il tema generale della “costruzione della fiducia”.

La valutazione dell'Italia si è basata su diverse fonti: una relazione presentata dalle autorità, ampi contributi scritti da parte delle organizzazioni della società civile e una visita di valutazione di nove giorni effettuata nell'ottobre 2024. Questo approccio multisorgente consente al GREVIO di valutare non solo le misure formali, ma anche il loro impatto pratico sulle esperienze di violenza vissute dalle donne e sulla risposta istituzionale.

Espansione legislativa e riforme istituzionali in Italia

Dalla pubblicazione della relazione di valutazione di base, l'Italia ha notevolmente ampliato il proprio quadro legislativo in materia di violenza contro le donne. Il GREVIO riconosce questi sviluppi come una chiara prova dell'impegno politico ad attuare la Convenzione di Istanbul.

Una riforma particolarmente importante è la legge n. 53/2022 sulle statistiche relative alla violenza di genere, che mira a rafforzare l'elaborazione di politiche basate su dati concreti attraverso la raccolta sistematica di dati nei settori della sanità, della giustizia e delle forze dell'ordine. Questa legge stabilisce l'obbligo di disaggregare i dati, tra l'altro, per età, genere e relazione vittima-autore, colmando le lacune di lunga data individuate nella valutazione di base. L'Italia ha inoltre adottato misure volte ad affrontare forme emergenti di violenza, tra cui la condivisione non consensuale di immagini intime. Le modifiche alla legislazione sulla privacy consentono alle vittime di denunciare tali reati e di richiedere la rimozione di contenuti illegali dalle piattaforme online. Parallelamente, sono state ampliate le misure a sostegno dell'emancipazione economica delle vittime, compresi i programmi di assistenza finanziaria e gli incentivi per i datori di lavoro che assumono donne che hanno subito violenza domestica. La creazione della Commissione parlamentare bicamerale sul femminicidio e la violenza di genere e dell'Osservatorio permanente sul genere e la violenza domestica presso il Ministero della Giustizia riflettono lo sforzo di rafforzare il coordinamento tra le istituzioni, il monitoraggio e la coerenza legislativa.

Questi organismi svolgono un ruolo cruciale nel tradurre le norme giuridiche in prassi istituzionali, un fattore chiave per costruire la fiducia tra le vittime.

Riforme della giustizia penale: progressi e conseguenze indesiderate

La riforma della giustizia penale rappresenta uno degli ambiti più dinamici ma anche controversi della risposta italiana alla violenza contro le donne.

A seguito dell'introduzione del “Codice Rosso” (Legge n. 69/2019), l'Italia ha adottato diverse riforme volte ad accelerare i procedimenti e a rafforzare la protezione delle vittime, tra cui la cosiddetta riforma Cartabia (Legge n. 150/2022), la Legge n. 122/2023 e la Legge n. 168/2023.

Queste riforme hanno introdotto procedure accelerate per reati quali la violenza domestica, la violenza sessuale e lo stalking, nonché l'obbligo di nominare procuratori specializzati e di migliorare la formazione professionale. Il GREVIO riconosce queste misure come passi importanti verso una giustizia più reattiva.

Tuttavia, il rapporto evidenzia anche conseguenze significative non intenzionali. L'accelerazione dei procedimenti non è stata accompagnata da risorse finanziarie e umane sufficienti, con conseguente aumento del carico di lavoro e maggiore pressione sui procuratori e sui tribunali. Secondo i professionisti del settore legale, ciò ha contribuito ad aumentare i tassi di archiviazione e a ridurre le opportunità di svolgere indagini approfondite. Inoltre, le modifiche agli standard di perseguibilità richiedono ora una “ragionevole prospettiva di condanna” prima che i casi possano procedere, limitando ulteriormente l'accesso alla giustizia per le vittime. Particolarmente preoccupante è il ricorso alla giustizia riparativa nei casi di violenza contro le donne. Il GREVIO sottolinea che gli approcci riparativi, se applicati senza rigorose garanzie, rischiano di esporre le vittime a una vittimizzazione secondaria.

La relazione rileva l'assenza di valutazioni sistematiche dei rischi, di procedure di consenso informato e di formazione specializzata per i mediatori, tutti elementi essenziali per garantire la sicurezza e l'autonomia delle vittime.

Prevenzione sotto pressione: istruzione, norme di genere e violenza digitale

La prevenzione è un pilastro della Convenzione di Istanbul, ma il GREVIO ritiene che le misure preventive in Italia rimangano disomogenee e dotate di risorse insufficienti. Sebbene i piani d'azione nazionali pongano l'accento sulla prevenzione e sulla parità di genere, l'attuazione varia in modo significativo tra le regioni e gli istituti di istruzione.

L'educazione alla parità di genere, al consenso e ai ruoli di genere non stereotipati non è sistematicamente integrata nei programmi scolastici obbligatori. Sebbene l'educazione civica sia stata introdotta come materia trasversale, il GREVIO osserva che questo approccio non è riuscito a garantire un insegnamento coerente sulla violenza contro le donne e il consenso sessuale. Argomenti come lo stupro definito dalla mancanza di consenso e i rischi associati alla pornografia violenta rimangono in gran parte assenti.

Queste carenze sono particolarmente preoccupanti alla luce delle tendenze emergenti individuate nella relazione. Il GREVIO documenta un aumento significativo della violenza sessuale contro le ragazze e degli stupri di gruppo che coinvolgono minori. Le ricerche citate nella relazione collegano questi sviluppi all'esposizione precoce alla pornografia violenta e all'assenza di strumenti educativi che consentano ai bambini di valutare criticamente tali contenuti. In questo contesto, la prevenzione non è solo una questione educativa, ma una salvaguardia strutturale contro la violenza futura.

Servizi di protezione e sostegno: finanziamenti senza stabilità

L'Italia ha aumentato in modo sostanziale i finanziamenti destinati ai centri antiviolenza e alle case rifugio, uno sviluppo che il GREVIO accoglie con esplicito favore. I livelli di finanziamento sono passati da circa 10 milioni di euro all'anno al momento della valutazione di base a 55 milioni di euro nel 2023 e 80 milioni di euro nel 2024.

Nonostante questi progressi, permangono problemi strutturali. Il GREVIO sottolinea i notevoli ritardi nell'erogazione dei fondi, con i centri antiviolenza che spesso attendono fino a quattordici mesi per ricevere le risorse stanziate. Tali ritardi compromettono la continuità del servizio, costringono le organizzazioni a una precarietà finanziaria e limitano la loro capacità di pianificare un sostegno a lungo termine alle vittime.

Inoltre, i criteri di finanziamento variano notevolmente da una regione all'altra, determinando disparità di trattamento e fornitura disomogenea dei servizi. I fondi coprono in genere i costi di alloggio, ma raramente tengono conto delle spese operative, delle attività di prevenzione o degli onerosi obblighi di raccolta dati imposti ai fornitori di servizi. Queste carenze strutturali indeboliscono la sostenibilità dei servizi di sostegno e rischiano di minare la fiducia delle vittime nella disponibilità di protezione.

Raccolta dei dati e sfida della responsabilità

Una raccolta efficace dei dati è essenziale per la responsabilità e la valutazione delle politiche. La legge n. 53/2022 ha gettato basi importanti per il miglioramento dei sistemi di dati, richiedendo una raccolta coordinata dei dati tra più istituzioni.

Tuttavia, il GREVIO ritiene che l'attuazione rimanga incompleta. I dati relativi ai procedimenti penali, alle condanne, ai procedimenti civili e alle ordinanze di protezione sono frammentari o non disponibili, rendendo difficile seguire i casi dalla denuncia alla condanna. Senza tale monitoraggio, è impossibile valutare i tassi di abbandono, valutare l'efficacia delle riforme della giustizia penale o identificare i fallimenti sistemici.

La relazione sottolinea che i dati incompleti compromettono la trasparenza e la responsabilità, indebolendo in ultima analisi la fiducia del pubblico nelle istituzioni responsabili della lotta alla violenza contro le donne.

Intersezionalità e protezione disomogenea

Sebbene i piani d'azione nazionali italiani riconoscano l'importanza dell'intersezionalità, il GREVIO individua notevoli lacune nell'affrontare le esigenze specifiche di alcuni gruppi di donne. Le donne rom e sinti, le donne LBTI, le donne che esercitano la prostituzione e le donne con disabilità non sono costantemente prese in considerazione nella progettazione o nell'attuazione delle politiche.

Le disparità regionali aggravano ulteriormente queste lacune, poiché non tutti i piani d'azione regionali adottano un approccio intersezionale o sensibile al genere. Il GREVIO sottolinea che una risposta “uguale per tutti” non tiene conto delle forme intersezionali di discriminazione e lascia alcune donne sistematicamente escluse dalla protezione e dal sostegno.

Affrontare l'intersezionalità non è quindi una scelta politica facoltativa, ma un requisito fondamentale per costruire la fiducia tra tutte le donne vittime di violenza.

Dalla conformità alla fiducia: le principali preoccupazioni del GREVIO

Il GREVIO conclude che, sebbene l'Italia abbia dimostrato un forte impegno legislativo e politico, la fiducia non può essere costruita solo attraverso le leggi. Ritardi, attuazione incoerente, consultazione insufficiente con la società civile e limitazioni delle risorse continuano a minare la fiducia delle vittime nelle istituzioni.

La relazione esorta l'Italia a garantire finanziamenti sostenibili, una partecipazione significativa della società civile, una raccolta dati armonizzata e una formazione sistematica per i professionisti, in particolare all'interno del sistema giudiziario.

Valutazione complessiva, raccomandazioni finali e conclusioni

La prima valutazione tematica del GREVIO sull'Italia evidenzia progressi significativi nel rafforzamento della risposta del Paese alla violenza contro le donne, in particolare attraverso riforme legislative, aumento dei finanziamenti e miglioramento del coordinamento istituzionale. Questi sviluppi riflettono un chiaro impegno a rispettare efficacemente la Convenzione di Istanbul e forniscono basi importanti per rafforzare la fiducia delle vittime nelle istituzioni pubbliche.

Allo stesso tempo, la relazione sottolinea che la fiducia non può essere costruita solo attraverso misure legali. Le persistenti discrepanze tra la legge e la pratica continuano a limitare l'efficacia della risposta dell'Italia. I procedimenti penali accelerati introdotti senza risorse sufficienti rischiano di indebolire l'accesso alla giustizia, mentre i ritardi nei finanziamenti e le disparità regionali compromettono la sostenibilità e la qualità dei servizi di protezione e sostegno. Le carenze nella prevenzione, in particolare nell'istruzione e nella sensibilizzazione, limitano ulteriormente gli sforzi per affrontare le cause strutturali della violenza.

Il GREVIO sottolinea inoltre la necessità di un approccio più coerente, intersezionale e incentrato sulle vittime. Le donne esposte a molteplici forme di discriminazione, comprese le donne rom e sinti, le donne LBTI, le donne con disabilità e le donne in situazioni di precarietà, continuano a non essere sufficientemente protette. Colmare queste lacune è essenziale per garantire che le risposte istituzionali siano inclusive ed eque.

In allegato alla relazione del GREVIO, un'appendice elenca le principali raccomandazioni per affrontare le preoccupazioni sopra menzionate, come segue:

• Introdurre definizioni di violenza domestica e violenza contro le donne in linea con l'articolo 3 della Convenzione di Istanbul.
• Garantire che i piani d'azione nazionali affrontino tutte le forme di violenza contro le donne, abbiano un approccio intersezionale, dispongano di piani operativi chiari, scadenze, budget e indicatori.
• Armonizzare le politiche sulla violenza contro le donne a livello regionale/locale e migliorare il coordinamento tra i governi nazionali e regionali/locali.
• Garantire una consultazione e una partecipazione significative della società civile nella definizione delle politiche.
• Fornire finanziamenti sostenibili a lungo termine per le politiche sulla violenza contro le donne, comprese le misure di prevenzione. Semplificare l'erogazione dei finanziamenti ai centri antiviolenza e ai rifugi.
• Rafforzare la raccolta di dati su tutte le forme di violenza contro le donne da parte di tutte le agenzie competenti.
• Garantire l'istruzione obbligatoria su temi quali la parità di genere, la violenza di genere e il consenso nei rapporti sessuali in tutto il sistema educativo.
• Fornire una formazione sistematica obbligatoria sulla violenza contro le donne a professionisti quali assistenti sociali, forze dell'ordine, giudici, operatori sanitari e insegnanti.
• Aumentare il numero e la capacità dei programmi per i responsabili di violenza, garantire una partecipazione diffusa, standard chiari e la valutazione dei programmi.
• Aumentare il numero e la capacità dei rifugi specializzati per tutte le donne vittime di violenza. Verificare e monitorare gli standard minimi per i servizi di assistenza.
• Garantire che le decisioni relative all'affidamento dei figli tengano sistematicamente conto della violenza domestica e vietare concetti come la “sindrome da alienazione genitoriale”.
• Procedere con cautela in materia di giustizia riparativa, garantire la valutazione dei rischi, il consenso informato e la rappresentanza legale delle vittime.
• Affrontare gli elevati tassi di archiviazione dei casi e garantire sentenze dissuasive per i casi di violenza contro le donne.
• Garantire una valutazione sistematica dei rischi e una pianificazione della sicurezza per tutti i casi di violenza contro le donne.
• Aumentare l'emissione di ordini di allontanamento e protezione d'urgenza ed estendere la protezione ai minori.
• Applicare efficacemente le misure di protezione esistenti durante le indagini e i procedimenti.

Nel complesso, la valutazione chiarisce che la costruzione della fiducia è un processo continuo che richiede un impegno politico costante, finanziamenti stabili, una partecipazione significativa della società civile e un coordinamento efficace tra le istituzioni. Rafforzando questi elementi, il GREVIO ritiene che l'Italia possa andare oltre la conformità formale e garantire che il sostegno, la protezione e la giustizia siano vissuti dalle donne come realtà tangibili e affidabili.