Documento di Addis Abeba sui rifugiati e gli spostamenti forzati della popolazione in Africa (1994)

Parte prima. Introduzione

1. Il Simposio commemorativo dell'OAU/UNHCR sui rifugiati e sugli spostamenti forzati di popolazioni in Africa ha avuto luogo ad Addis Abeba, in Etiopia, dall'8 al 10 settembre del 1994. Il Simposio è stato tenuto per commemorare il venticinquesimo anniversario dell'approvazione della Convenzione dell'Organizzazione per l'Unità Africana del 1969 che regola gli aspetti specifici dei problemi dei rifugiati in Africa ("la Convenzione dell'OUA del 1969") ed il ventesimo anno della sua entrata in vigore, il 20 giugno 1974.

2. Il Simposio ha riunito i rappresentanti di quasi tutti gli Stati membri dell'Organizzazione per l'Unità Africana(OUA) e di un certo numero di Stati membri del comitato esecutivo del programma dell'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati. Inoltre, erano presenti rappresentanti di organizzazioni del sistema delle Nazioni Unite, di altre organizzazioni intergovernative e non governative ed esperti provenienti da varie parti del mondo.

3. I partecipanti al Simposio hanno rilevato con soddisfazione l'importante contributo che la Convenzione dell'OUA del 1969 ha dato in materia di protezione e individuazione di soluzioni per i rifugiati in Africa. Essa, inoltre, ha ispirato altre regioni del mondo. Pur riconoscendo le sfide che la Convenzione pone, il Simposio ha ribadito la sua fiducia nella persistente validità della convenzione come base regionale per garantire la tutela dei rifugiati e l'individuazione di soluzioni in Africa. Il Simposio, inoltre, ha ritenuto che la Convenzione fornisca una buona base per sviluppare gli strumenti ed i meccanismi giuridici per risolvere i problemi dei rifugiati e degli spostamenti forzati delle popolazioni nel loro complesso.

4. Vi sono stati sviluppi positivi nell'individuazione delle soluzioni per i rifugiati in Africa, quali il rimpatrio dei rifugiati sudafricani, completato con successo nel 1993, e il massiccio ritorno al paese di origine di oltre un milione di rifugiati del Mozambico. Tuttavia, anche in molti altri luoghi del continente si sono presentate nuove emergenze per i rifugiati. Infatti dal 1969, anno in cui è stata creata la convenzione, il numero di rifugiati in Africa è aumentato di oltre 10 volte, passando da settecentomila a oltre sette milioni. Oltre ai sette milioni di rifugiati, un terzo del totale del mondo, è stato stimato che vi sono venti milioni di persone che si sono spostate all'interno del continente africano. Tuttavia, proprio nel momento in cui aumenta la crisi provocata da questi spostamenti, vari sviluppi avvenuti a livello mondiale potrebbe far venire a mancare il supporto politico, finanziario e materiale necessario per la protezione e l'assistenza ai rifugiati.

5. I flussi di rifugiati impongono intollerabili oneri sociali, economici e di sicurezza ai paesi che hanno generosamente offerto e continuano ad offrire asilo. Essi esprimono in modo grave la tragedia dei conflitti etnici, della disintegrazione sociale e dell'anarchia politica prevalenti in alcuni paesi in Africa.

6. Quindi, l'anniversario della Convenzione dell'OUA del 1969 fornisce l'opportunità non solo per analizzare i risultati ottenuti dalla convenzione e le questioni che essa affronta, ma anche per attirare l'attenzione sull'urgenza continua della crisi in corso in Africa per i rifugiati e gli sfollati.

7. Le raccomandazioni contenute nel presente documento non perdono di vista molte importanti iniziative, raccomandazioni, decisioni, dichiarazioni e piani d'azione che hanno preceduto questo Simposio, in Africa e in altri luoghi, e che hanno importante attinenza con la questione dei rifugiati. Quindi, nel formulare le proprie raccomandazioni, il Simposio ha attinto, fra l'altro, alle Raccomandazioni della Conferenza panafricana sulla situazione dei rifugiati in Africa, (Arusha, Tanzania, 7 - 17 maggio 1979, "le raccomandazioni di Arusha"); alla Carta africana sui diritti dei popoli e dell'uomo del 1981; al Secondo congresso internazionale sugli aiuti ai rifugiati in Africa (1984, "Raccomandazioni di ICARA II"); alla Dichiarazione di Oslo ed al piano d'azione sulla difficile situazione dei rifugiati dei rimpatriati e degli sfollati in Africa meridionale ("SARRED", agosto 1988); alla Dichiarazione di Khartoum sulla crisi dei rifugiati in Africa adottata dalla diciassettesima sessione straordinaria della Commissione dei quindici dell'OUA sui rifugiati (Khartoum, Sudan, 20 – 24 settembre 1990); alla Dichiarazione-quadro del programma di azione e cooperazione del corno d'Africa del Vertice sulle questioni umanitarie (Addis Abeba, Etiopia, aprile del 1992); all'Iniziativa umanitaria africana per lo sviluppo sostenibile (l993); alla Dichiarazione del Cairo sull'istituzione presso l'OUA di un meccanismo per la gestione della prevenzione e della soluzione dei conflitti (Il Cairo, giugno 1993); alle Conclusioni e le raccomandazioni di Addis Abeba PARINAC, (marzo 1994); alla Dichiarazione di Oslo PARINAC e al Piano d'azione (Oslo, giugno del 1994); e alla Dichiarazione di Tunisi sulla Convenzione dell'OUA del 1969 che regola gli aspetti specifici dei problemi dei rifugiati in Africa (Tunisi, giugno 1994).

Seconda Parte – Raccomandazioni

I. Cause all'origine dei flussi di rifugiati e di altri spostamenti forzati di popolazioni

8. I flussi di rifugiati sono emblematici delle difficoltà che affliggono molte società in Africa. In particolare, i flussi di rifugiati sono per la maggior parte una conseguenza dei conflitti armati e delle guerre civili. L'intolleranza etnica, l'abuso su vasta scala dei diritti dell'uomo, la monopolizzazione del potere politico ed economico, il rifiuto di rispettare la democrazia o i risultati di elezioni libere ed eque, la resistenza della partecipazione popolare alla governance e la difficile gestione degli affari pubblici, spingono le persone ad abbandonare i loro abituali luoghi di residenza.

9. Anche alcuni fattori esterni hanno avuto un ruolo per lo meno nel contribuire agli spostamenti forzati della popolazione. Storicamente, la causa principale degli spostamenti forzati delle popolazioni è stata il colonialismo. Oggi, non vi sono dubbi riguardo al fatto che le forze economiche internazionali abbiano contribuito ad una povertà generalizzata in Africa e ad un aumento del divario tra poveri e i ricchi. In molti paesi africani, le risorse limitate hanno originato competizione e l'ambiente umano e fisico si sono degradati. Alcuni Stati non possono più effettuare le funzioni cruciali del governo, fra le quali: il controllo del territorio nazionale, la supervisione delle risorse nazionali, la riscossione fiscale, il mantenimento di un'adeguata infrastruttura nazionale, la prestazione dei servizi di base quali sanità, istruzione e alloggi e govenance e mantenimento dell'ordine pubblico e rispetto della legge. Tutti questi fattori costituiscono, in un modo o nell'altro, le cause all'origine degli spostamenti.

10. Il Simposio ha incentrato molte delle sue discussioni sulle cause all'origine degli spostamenti e sulla urgente necessità di attuare misure preventive. Riconoscendo che attualmente i conflitti sono la causa principale degli spostamenti in Africa, i partecipanti hanno ripetuto più volte che è necessario parlare di misure energiche rivolte ad impedire i conflitti o a risolverli rapidamente, sul nascere. I partecipanti hanno chiesto, altresì, misure nazionali ed internazionali decisive che creino società stabili, sostenibili e progressiste. In caso contrario, gli spostamenti di rifugiati continuerebbero invariati e le prospettive per il ritorno dei rifugiati ai loro paesi di origine potrebbero rimanere vaghe.

Raccomandazione I

Gli Stati membri dell'Organizzazione per l'Unità Africana(OUA) e il segretariato dell'OUA, in collaborazione con le rispettive organizzazioni intergovernative e non governative, debbono esaminare tutti i fattori che causano, o contribuiscono a causare, i conflitti civili, allo scopo di elaborare un Piano d'azione generale per esaminare le cause all'origine dei flussi di rifugiati e di altri spostamenti. Dovrebbero essere esaminate, tra le altre, le questioni qui di seguito riportate: conflitti e lotte etniche; il ruolo del commercio delle armi nel provocare o esacerbare i conflitti in Africa; la creazione di fondamenta solide per istituzioni e governance democratiche; il rispetto dei diritti dell'uomo; la promozione dello sviluppo economico e del progresso sociale; gli ostacoli che impediscono la protezione e l'assistenza umanitaria ai profughi e le interrelazioni tra le azioni umanitarie, politiche e militari a livello internazionale.

Raccomandazione II

La leadership politica africana dovrebbe migliorare fino ad essere capace di praticare politiche di inclusione e di partecipazione popolare agli affari nazionali, istituire solide fondamenta per una governance responsabile e affidabile e promuovere il progresso sociale, lo sviluppo economico e una società giusta ed equa.

Raccomandazione III

In questo contesto, il Simposio nota con soddisfazione le attività dell'OUA nella prevenzione e nella risoluzione dei conflitti. Considerando gli effetti benefici di tali attività nella prevenzione o nella riduzione degli spostamenti, il Simposio:

i) raccomanda che venga rafforzato il collegamento fra le attività dell'OUA per la prevenzione, la gestione e la risoluzione dei conflitti e le attività a favore dei rifugiati e dei profughi che si spostano internamente.

ii) sollecita le organizzazioni che si occupano dei rifugiati e di altri spostamenti e la Comunità internazionale nel suo insieme, a sostenere le attività dell'OUA per la prevenzione, la gestione e la risoluzione dei conflitti.

iii) in particolare, incoraggia dette organizzazioni e la Comunità internazionale nel suo insieme a contribuire generosamente al Fondo per la pace dell'OUA e a fornire le risorse umane, i servizi di consulenza di supporto tecnico e le attrezzature per sostenere le attività suddette, conformemente alle linee guida di riferimento dell'OUA.

iv) le incoraggia, altresì, a sostenere l'OUA nell'elaborazione e nell'espansione delle sue attività nei campi della supervisione del rispetto dei diritti umani, della promozione dei diritti dell'uomo e del diritto umanitario, del monitoraggio delle elezioni, della gestione delle transizioni politiche e dello sviluppo dei sistemi di allarme immediato a livello nazionale, sub-regionale e continentale.

Raccomandazione IV

Il Simposio esorta tutte le parti coinvolte nei conflitti armati a rispettare i principi e le norme del diritto umanitario, in special modo quelle miranti a proteggere i civili dagli effetti della guerra, a impedire che essi siano esposti ad attacchi, rappresaglie e inedia, o vengano spostati in condizioni contrarie alle disposizioni del II Protocollo aggiuntivo alle Convenzioni di Ginevra del 1949 sul diritto bellico.

II. La Convenzione dell'OUA del 1969 che regola aspetti specifici del problema dei rifugiati in Africa

11. Come complemento regionale alle Convenzioni delle Nazioni Unite del 1951 relative allo status di rifugiato e al suo Protocollo del 1967, la Convenzione dell'OUA del 1969 è stata un forte pilastro per la protezione dei rifugiati e per l'individuazione di soluzioni in Africa. Essa ha consentito di offrire asilo ai rifugiati e di attuare i rimpatri volontari in modo da consolidare la fratellanza e il rispetto reciproco tra gli Stati africani. Ha ispirato, altresì, lo sviluppo di leggi, politiche e prassi favorevoli ai rifugiati, in Africa e in altre regioni del mondo, specialmente nella regione latinoamericana. La Convenzione rimane l'unico strumento legale internazionale che contenga dei principî sul rimpatrio volontario dei rifugiati.

Raccomandazione V

Il Simposio ribadisce la sua fiducia nella validità persistente della Convenzione dell'OUA del 1969 come pietra miliare della protezione dei rifugiati e dell'individuazione di soluzioni in Africa. A questo riguardo e al fine di attuare più efficacemente la Convenzione, viene chiesto agli Stati:

i) che non lo abbiano già fatto, di ratificare la Convenzione.

ii) di sostenere i principi della Convenzione sulla natura umanitaria dell'asilo, di proibire attività incompatibili con lo status di rifugiato, di proteggere i rifugiati dal respingimento o dall'espulsione, di promuovere attivamente il rimpatrio volontario, il rispetto del principio della volontarietà del rimpatrio e di praticare la condivisione delle responsabilità e la solidarietà tra Stati.

iii) di emanare la legislazione e i regolamenti necessari per attuare a livello nazionale la Convenzione ed i suoi principi.

iv) con il sostegno dell'OUA, dell'UNHCR e di altre organizzazioni del settore, di provvedere alla formazione dei funzionari pubblici sulle disposizioni della Convenzione dell'OUA del 1969 e sui principi per la protezione dei rifugiati in generale, così come di promuovere queste norme tra le popolazioni di rifugiati e nazionali nel complesso.

v) di resistere coraggiosamente alla tentazione di ridurre, attraverso politiche, leggi o prassi nazionali, gli impegni e gli standard contenuti nella Convenzione.

Raccomandazione VI

Quelle regioni del mondo nelle quali non esistono sistemi giuridici regionali o internazionali per la protezione dei rifugiati, oppure nelle quali siano in corso di revisione le norme applicabili, dovrebbero considerare l'importanza della Convenzione dell'OUA del 1969. A questo riguardo, il Simposio fa rilevare l'ampia definizione di rifugiato che viene data nella Convenzione, le disposizioni relative al rifiuto di ammissione dei rifugiati alla frontiera, al divieto del respingimento dei rifugiati e al rispetto della volontarietà del rimpatrio dei rifugiati.

III. La protezione dei rifugiati in Africa

12. La maggior parte degli Stati africani ha aderito ai tre più importanti strumenti internazionali sui rifugiati; 45 Stati hanno aderito alla Convenzione del 1951, 46 al Protocollo del 1967 e 42 alla Convenzione dell'OUA del 1969. In tutta l'Africa, solamente quattro Stati non hanno aderito a nessuno di questi strumenti. Nell'intero continente, i vari paesi sono generosi con i rifugiati e molti di essi applicano liberali politiche di asilo.

13. Ciò nonostante, in Africa l'istituzione dell'asilo e il sistema di protezione dei rifugiati stanno attraversando tremende difficoltà. Il grande numero di rifugiati che chiede asilo in paesi che stanno sperimentando anch'essi gravi disagi economici e sociali ha messo a repentaglio la capacità stessa delle nazioni di far fronte al problema dei rifugiati. In diversi paesi, i principi basilari relativi alla protezione dei rifugiati non vengono rispettati; alcuni rifugiati vengono arrestati senza alcuna imputazione, mentre altri vengono ripresi contro la loro volontà e condotti in luoghi ove la loro vita può essere in pericolo e altri ancora vengono confinati nei campi profughi oppure in località lontane ed inaccessibili nelle quali talvolta sono esposti a banditismo, violenze ed altre forme di criminalità. Molti di essi non sono in grado di godere dei diritti sociali, economici e civili.

14. Tutto ciò è, in parte, il risultato di un insieme di vincoli politici, economici e di sicurezza mediante i quali gli Stati riescono ad assolvere i loro obblighi ai sensi del diritto internazionale nelle circostanze più difficoltose e gravose. Purtroppo, a causa di una recessione globale e di un crescente numero di persone che chiedono asilo e assistenza umanitaria in tutto il mondo, è venuto a diminuire il sostegno finanziario e materiale della comunità internazionale per alleviare il peso che grava sui paesi che accolgono gli Africani.

Raccomandazione VII

Gli Stati Africani dovrebbero attenersi alla lettera e allo spirito della Convenzione dell'OUA del 1969 e continuare a mantenere la loro tradizionale ospitalità verso i rifugiati e le loro politiche liberali di asilo. In particolare:

i) I rifugiati che cercano di entrare nel territorio di un altro stato non vanno respinti ai confini o mandati in territori in cui la loro vita può essere in pericolo. Quindi, i Governi non debbono chiudere le loro frontiere e rifiutare il permesso di ingresso ai rifugiati.

ii) I Governi dovrebbero compiere ogni sforzo possibile per trattare i rifugiati in base agli standard definiti dalla legislazione sui rifugiati. In particolare, essi dovrebbero garantire la sicurezza personale ai rifugiati, accoglierli in aree che siano accessibili e sicure e nelle quali possano essere forniti servizi di base e comodità e consentire loro di riprendere un normale modo di vivere.

Raccomandazione VIII

La comunità internazionale, le Nazioni Unite, l'Alto Commissariato per i Rifugiati e altre importanti organizzazioni dovrebbero sostenere ed assistere i governi dei paesi ospiti nell'adempimento dei loro doveri verso i rifugiati in modo coerente con i principi della legislazione sui rifugiati da una parte, e legittimare la sicurezza nazionale e gli interessi economici e sociali dall'altra. In particolare, dovrebbe fornire l'assistenza finanziaria, materiale e tecnica in modo da:

i) garantire che le strutture sociali ed economiche, i servizi per la collettività e l'ambiente dei paesi o delle comunità ospiti non vengano sottoposti a pressione eccessiva a causa della presenza massiccia di rifugiati;

ii) fornire tempestivamente cibo, acqua, alloggio, servizi medici e sanitari in modo che i rifugiati e, parimenti, le popolazioni locali non vengano messe in situazione di rischio di vita;

iii) definire lo status di rifugiato per le persone che chiedono asilo e garantire che coloro che non hanno bisogno della protezione internazionale o che non ne hanno titolo non abusino dell'istituzione umanitaria dell'asilo;

iv) consentire ai Governi di rispondere in modo efficace a situazioni che potrebbero contribuire al deterioramento della sicurezza, della legalità e dell'ordine nelle aree in cui sono ospitati i rifugiati. A questo riguardo, vanno prioritariamente isolati e resi inoffensivi gli individui o i gruppi tra le popolazioni di rifugiati che possono essere armati e che minacciano la vita di rifugiati innocenti, della popolazione locale e del personale umanitario, o che possono essere coinvolti in altri atti criminali;

v) oltre alla precedente raccomandazione, trovare e sequestrare, per custodirle in modo sicuro o per distruggerle, armi pericolose che circolino illegalmente o che siano nascoste nelle aree in cui sono ospitati i rifugiati;

vi) creare o rafforzare istituzioni nazionali per gestire e trattare le questioni dei rifugiati a livello centrale, provinciale e distrettuale; sottoporre risorse umane ad un'adeguata attività di formazione e quindi ottenere queste risorse tecniche e logistiche in modo da consentire ai governi di rispondere ai problemi dei rifugiati nei loro più svariati aspetti.

IV. Assistenza materiale ai rifugiati

15. I principi della solidarietà internazionale e della condivisione delle responsabilità tradizionalmente costituiscono la base che hanno consentito alla comunità internazionale di rispondere ai problemi dei rifugiati. È evidente che in questo momento i paesi africani non sono in grado di sostenere il peso dell'accoglienza dei rifugiati contando solo sulle proprie forze. Anche perché, a causa dell'esaurimento delle capacità umanitarie e del logoramento dei donatori, stanno diminuendo le risorse finanziarie e materiali destinate ai programmi per i rifugiati in Africa dai paesi sviluppati. In occasione di recenti situazioni di emergenza, la risposta della comunità internazionale è stata esitante e caratterizzata da scarsa prontezza e risorse limitate.

16. Inoltre, in tutte le altre parti del mondo, le misure intraprese per soddisfare i diversi interessi nazionali non si sono sempre conformate agli obiettivi della tutela dei rifugiati. Per impedire la migrazione clandestina e ridurre l'abuso delle richieste di asilo sono state istituite varie misure, quali blocco in alto mare, limitazioni nella concessione dei visti e sanzioni per i trasportatori. Inoltre, sono state create nuove classificazioni dei rifugiati e allo stesso tempo è stata data un'interpretazione più restrittiva della definizione di rifugiato contenuta nella Convenzione del 1951. Inoltre, si sono sviluppati concetti quali "paesi di origine sicuri", "protezione temporanea", "zone di sicurezza", responsabilizzazione amministrativa del paese di origine, "procedimento di ingresso nel paese", "rimpatrio sicuro".

17. Queste misure, che sono state adottate per salvaguardare diversi interessi nazionali, hanno avuto l'effetto di imporre controlli restrittivi all'immigrazione e hanno provocato la preoccupazione che ai veri rifugiati venga preclusa la possibilità di chiedere e di ottenere asilo. D'altra parte, in alcuni paesi queste misure hanno l'effetto di negare l'ingresso ai rifugiati.

Raccomandazione IX

I paesi donatori e le rispettive organizzazioni intergovernative e non governative, debbono fornire assistenza finanziaria, materiale e tecnica ai paesi africani che ospitano popolazioni di rifugiati. In caso di affluenza di vasta scala, questa assistenza dovrebbe necessariamente essere fornita in modo tempestivo in modo che non vengano perse vite umane.

Raccomandazione X

La crisi dei rifugiati non può essere risolta in modo efficace se si mantiene un approccio rigido e regionalizzato. Il Simposio chiede che questo problema venga affrontato in modo completo e mondiale, poiché esso riguarda, in effetti, ogni regione del mondo. Parimenti, i paesi debbono adoperarsi per una cooperazione e un'assistenza efficaci per le questioni che riguardano i rifugiati, gli spostamenti e i flussi migratori, allo stesso modo in cui collaborano per le questioni economiche, ambientali e di sicurezza.

Raccomandazione XI

Il Simposio invoca una vera solidarietà internazionale e chiede di tenere presente la condivisione delle responsabilità.