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COVID-19: da emergenza sanitaria ad emergenza per la democrazia e la tutela dei diritti fondamentali.

Autore: Giuseppe Scuccimarra, studente della laurea magistrale in "Human Rights and Multi-level Governance

In data 11 marzo 2020, il direttore generale dell’Organizzazione mondiale della sanità (OMS), Tedros Adhanom Ghebreyesus, in virtù dei numeri registrati, più di 118mila casi di Covid-19 in 114 paesi, ha dichiarato il nuovo corona virus SARS-CoV-2 come pandemia.Dai primi casi confermati in Cina, ad oggi (10 Giugno 2020) sono stati registrati più di sette milioni di contagi e più di quattrocentomila vittime in tutto il mondo con una diffusione che ha toccato duecento-sedici aree e che ha visto i leader di tutto il mondo impreparati di fronte ad un nemico invisibile. La pandemia ha toccato tutti gli aspetti della vita quotidiana e se inizialmente, come presumibile, gli impatti sono tutti collegati ad una emergenza mondiale sanitaria, presto, gli effetti del coronavirus hanno toccato, come conseguenza quasi naturale, l’apparato economico e sociale dei vari paesi del mondo.

In questa scheda verranno presi in considerazione casi in cui, in virtù della situazione di emergenza dovuta alla pandemia, gli Stati abbiano avuto comportamenti tali da minare i diritti fondamentali dei propri cittadini e il rispetto dello Stato di diritto, giustificando tali restrizioni come necessarie per lo stato di emergenza. A tal proposito verranno presi in considerazione due stati, l’Ungheria e il Brasile, e i rispettivi sistemi regionali di protezione e promozione dei diritti umani di cui fanno parte, il Consiglio d’Europa (CdE) e l’Organizzazione di Stati Americani (OAS) andando ad analizzare in primis qual è l’ambito di applicazione in cui lo stato di emergenza possa essere giustificato, quali sono le direttive fornite in virtù dello scoppio della pandemia e quali sono state le violazioni commesse durante lo stato di emergenza.

L’Ungheria di Viktor Orbán: tra violazioni e abusi

Con la diffusione del coronavirus, molti stati hanno dichiarato lo stato di emergenza in quanto trattasi di una situazione straordinaria necessaria per far fronte a questa pandemia. A tal proposito, la Commissione di Venezia, attraverso un documento informativo sullo stato di emergenza pubblicato il 7 aprile 2020, ha voluto specificare che “uno stato di emergenza deriva da una dichiarazione fatta in risposta a una situazione straordinaria che rappresenta una minaccia fondamentale per un paese. Gli esempi includono disastri naturali, disordini civili, un'epidemia o una crisi economica. La dichiarazione può sospendere alcuni normali funzioni di governo o possono autorizzare le agenzie governative ad attuare misure preparatorie di emergenza e per limitare o sospendere le libertà civili e i diritti umani”. Questa affermazione risulta necessaria in quanto, come vedremo, il Consiglio di Europa sulla base della stessa ha inviato delle indicazioni agli stati membri al fine di garantire una gestione della crisi nel rispetto sia delle norme nazionali sia degli obblighi derivanti dal diritto internazionale ed europeo.

Per ciò che concerne l’Ungheria, il 30 marzo 2020 è stato approvato un disegno di legge, presentato dieci giorni prima dal Ministro della giustizia ungherese, Judit Varga, con maggioranza di 137 voti a favore e 53 contrari. La legge organica 12/2020, in vigore dal 31 marzo, è stata oggetto di numerose critiche tanto da portare i deputati del Parlamento europeo a chiedere un’azione immediata da parte di Consiglio e Commissione per tutelare i cittadini ungherese dinnanzi a chiare violazioni dei diritti fondamentali.Nello specifico, la legge fa riferimento ad una situazione di emergenza in cui viene riconosciuto al Governo il potere di efficacia sospensiva di legge e il potere di adottare atti aventi forza di legge e/o di sospendere tali per tutta la durata dello stato di emergenza con un controllo del Parlamento decisamente passivo vista la restrizione dell’attività parlamentari durante la situazione di emergenza. Proprio la durata dello stato di emergenza risulta essere un problema di rilievo considerato che, non fissando nessun limite temporale, al governo viene riconosciuta la possibilità di esercitare tale potere per un tempo indefinito e decisamente non proporzionale ai fini della gestione dell’emergenza stessa. Un altro punto problematico della legge riguarda la modifica del codice penale. Difatti, viene predisposta una pena fino ad anni otto di prigione per chi "interferisce con le risposte all'emergenza pandemica" (il che potrebbe significare opporsi alla misura adottata dal governo) e vengono create nuove fattispecie criminose, punibili con una reclusione da uno a cinque anni, le quali attengono alla diffusione di falsa rappresentazione di fatti relativi a una minaccia pubblica capaci di determinare turbamento pubblico e che ostacolino l’efficacia delle misure adottate. Quest’ultima disposizione potrebbe ulteriormente minare lo Stato di diritto in Ungheria attaccando la libertà di espressione e la libertà di stampa e quindi tutti coloro che lavorano al servizio dell’informazione pubblica. Timori confermati dal giornalista ungherese Csaba Lukács, il quale in un’intervista rilasciata al Committee to Protect Journalists, ha denunciato continue minacce d’arresto per il suo operato nel documentare la gestione del coronavirus in Ungheria. In aggiunta, in questo lasso di tempo, i decreti emessi da Orbán hanno di gran lunga indebolito l’opposizione tagliando i fondi destinati alle città gestite dall’opposizione rimuovendo gran parte delle entrate di queste città trasferendo le entrate fiscali alle contee controllate da Fidesz.

Recentemente, il primo ministro Orbán ha dichiarato che rinuncerà ai poteri previsti dalla precedente legge ma la realtà dei fatti è di gran lunga diversa dal messaggio che ha voluto far intendere. Durante il webinar dal titolo "The rule of law after the plague? Long-term ramifications of covid-19 emergency measures”, la Professoressa Kim Lane Scheppele, esperta in diritto costituzionale ungherese, è intervenuta esaminando il contenuto della proposta di un nuovo disegno di legge che, se approvato, andrà ad abrogare la legge 12/2020. La Professoressa Scheppele ha reso noto come l’abrogazione della legge precedente è affiancata alla presentazione di un nuovo disegno di legge che prevede nuove “diposizioni transitorie”. Nello specifico, tramite questa nuova legge viene identificata una nuova forma di stato d’emergenza, una forma non prevista dall’articolo 53 della Legge fondamentale ungherese che disciplina i casi di emergenza, che prevede il passaggio verso uno “stato di emergenza medica”. In questa fase, i decreti emanati in questo lasso di tempo non necessitano di rinnovo trascorsi i quindici giorni, ma restano in vigore sino alla durata della nuova emergenza. Inoltre, lo stato di emergenza medica ha un tempo prefissato di sei mesi ma può essere rinnovato indeterminatamente e il Parlamento non può abrogare né apporre veto sui decreti emanati durante tutto il periodo d’emergenza. La nuova legge prevede che per far fronte all’emergenza, ci sarà un'incrementata presenza dell’esercito, il quale potrà utilizzare armi contro la popolazione civile all’intero del paese senza però “portare questi al decesso”.
In poche parole, come sostiene la Professoressa Scheppele, abrogando la vecchia legge ed approvando la nuova, Orbán potrà godere degli stessi poteri di prima andando ad aggravare ancor di più la situazione in Ungheria.

La Segretaria generale del CdE, il 7 aprile 2020 ha pubblicato un toolkit destinato ai governi di tutta Europa sul rispetto dei diritti umani, della democrazia e dello Stato di diritto durante la crisi del COVID-19. Nella prima sezione del documento informativo, “deroga alla Convenzione europea dei diritti umani in situazioni di emergenza”, viene sottolineato come ogni deroga, in base a quanto sancito dall’art. 15 della CEDU, debba in ogni modo proteggere l’ordine democratico e salvaguardare i valori di una società democratica. La seconda sezione “Rispetto dello Stato di diritto e dei principi democratici in caso di emergenza” sottolinea come anche in una situazione di emergenza lo Stato di diritto debba prevalere. Ogni azione intrapresa dai governi deve rifarsi al principio di legalità secondo il quale “qualsiasi nuova legislazione di questo tipo dovrebbe essere conforme alla costituzione e agli standard internazionali e, ove applicabile, essere soggetta al controllo della Corte costituzionale” e al principio di necessità il quale richiede che “le misure di emergenza debbano essere in grado di raggiungere il loro scopo con un'alterazione minima delle normali regole e procedure del processo decisionale democratico”. Difatti, nella sezione viene specificato come in casi di emergenza, i governi possono vedersi riconosciuto il potere di emanare decreti aventi forza di legge ma a condizione che tali poteri abbiano una durata limitata. Quindi, è da considerare inammissibile una situazione in cui lo stato di emergenza venga prolungato indeterminatamente se non per lo scopo principale per il quale è stato dichiarato, ovvero per il fine di contenere lo sviluppo della crisi e ritornare, il più rapidamente possibile, alla normalità. In aggiunta, viene specificato che il diritto alla libertà di espressione non può essere eroso nella misura in cui “la libertà di espressione, compreso il flusso gratuito e tempestivo di informazioni, è un fattore critico per capacità dei media di riferire su questioni relative alla pandemia. Media e giornalisti professionisti, in particolare le emittenti pubbliche, hanno un ruolo chiave e una responsabilità speciale nel fornire tempestivamente, informazioni accurate e affidabili al pubblico” e soprattutto viene sottolineato come “giornalisti, media, professionisti del settore medico, attivisti della società civile e il pubblico in generale devono essere in grado di criticare le autorità e di esaminare la loro risposta alla crisi. Eventuali restrizioni preventive su determinati argomenti, la chiusura dei mezzi di comunicazione o il blocco totale dell'accesso alle piattaforme di comunicazione on-line richiedono il controllo più attento e sono giustificati solo nelle circostanze più eccezionali”. Le disposizioni della legge ungherese, in vigore dal 31 marzo, e la proposta del nuovo disegno di legge sullo stato di emergenza medica, risultano essere in netto contrasto con le informative fornite dal Consiglio di Europa e mostrano di gran lunga un atteggiamento del tutto contrario ai valori costituzionali e ai principi democratici odierni. Un atteggiamento altresì in contrasto con la Convenzione europea dei diritti umani e con i valori fondativi del Consiglio d’Europa che descrive l’Ungheria come un paese lontano dalla mission del Consiglio d’Europa, ovvero quella di promuovere la democrazia, i diritti umani e lo Stato di diritto. 

BRASILE: negligenza e violazioni

Secondo i dati forniti dall’Organizzazione mondiale della sanità, al 9 giugno 2020, il Brasile conta 691,758 casi positivi confermati al Covid-19 e 36,455 deceduti che portano il Brasile ad occupare la seconda posizione, dopo gli Stati Uniti, per numero di casi nel mondo. Dati che preoccupanti che sembrano non essere oggetto di cautele e prevenzione da parte del Presidente Jair Bolsonaro, altamente criticato per la sua policy negligente e le numerose violazioni occorse durante la pandemia. Il Brasile, dal 1948, è membro dell’Organizzazione degli Stati Americani (OSA), un’organizzazione internazionale di carattere regionale il cui scopo è quello di mantenere pace, promuovere democrazia e diritti dell’uomo nella regione e ai fini di tale scopo ha fondato nel 1959 la Commissione interamericana dei diritti umani.

Il 10 aprile 2020, con la risoluzione 1/2020, la Commissione interamericana dei diritti umani ha voluto ribadire i criteri necessari affinché lo stato di emergenza possa essere dichiarato. Nella citata risoluzione, la Commissione ha specificato che se viene dichiarato uno stato di emergenza si deve dichiarare che esiste “una situazione di emergenza eccezionale la cui serietà, imminenza e intensità rappresentano una reale minaccia all'indipendenza e alla sicurezza dello Stato”. Inoltre, “la sospensione di alcuni diritti e garanzie deve essere limitata per un periodo di tempo strettamente limitato ai requisiti della situazione dove le misure adottate siano proporzionali e la sospensione di alcuni diritti e garanzie risulti necessaria e risulti essere l’unico mezzo per affrontare la situazione, la quale non può essere affrontata con l'uso dei normali poteri del governo”. In aggiunta, “le misure adottate non devono arrecare un danno maggiore al diritto sospeso rispetto al beneficio ottenuto e non devono comportare alcun tipo di discriminazione sulla base, in particolare, di razza, colore, sesso, lingua, religione o origine sociale”. Nel testo della risoluzione viene specificato come “tutte le restrizioni o limitazioni poste ai diritti umani per proteggere la salute nel contesto della pandemia di COVID-19 debbano essere conformi ai requisiti del diritto internazionale dei diritti umani. In particolare, tali restrizioni devono rispettare il principio di legalità ed essere “necessarie per una società democratica ed essere pertanto strettamente proporzionate al raggiungimento del legittimo scopo di proteggere la salute dei cittadini”.
La risoluzione 1/20 invita inoltre gli stati a garantire il diritto di accesso alle informazioni pubbliche nel quadro dell'emergenza causata da COVID-19 e di astenersi al blocco totale o parziale di siti multimediali, piattaforme o account Internet privati. Dopo la pubblicazione della risoluzione, la Commissione interamericana dei diritti umani e lo Special Rapporteur per la libertà di espressione hanno espresso preoccupazioni per le violazioni della libertà di espressione e le restrizioni all'accesso alle informazioni a seguito delle misure stabilite dagli Stati della regione nel quadro della risposta alla pandemia. Nello specifico, per ciò che concerne la situazione brasiliana, è emerso che il governo brasiliano avrebbe sospeso o prorogato i termini per il trattamento delle procedure amministrative in generale e/o relative alle richieste di informazione del pubblico, abbia diffuso informazioni senza base scientifica, da parte di autorità di alto livello, che potrebbero contribuire alla diffusione di informazioni inaffidabili e generare incertezza nella popolazione ed, inoltre, siano state condotte campagne di stigmatizzazione contro la stampa proprio da parte del Presidente Bolsonaro il quale ha accusato i giornalisti di causare “isteria” nei confronti del Covid-19. Violazioni da aggiungersi alle accuse mosse nei confronti dell’amministrazione Bolsonaro durante un’audizione pubblica tenuta dalla Commissione nel marzo scorso, durante la 175a udienza tematica della Commissione interamericana dei diritti umani, dove attivisti della società civile e funzionari della Commissione hanno accusato il governo brasiliano di sistematiche violazioni della libertà di espressione, attacchi alla stampa, censura della libertà artistica e culturale, soffocamento degli spazi di partecipazione sociale e accesso all'informazione pubblica. Alla luce delle denunce, il governo brasiliano si è limitato a negare le accuse, senza presentare alternative o risposte concrete lasciando le preoccupazioni dell’OSA e della Commissione senza risposta o un dialogo costruttivo.

Un maggior approfondimento condotto da Human Rights Watch (HRW) ha fatto emergere quanto il comportamento di Bolsonaro possa essere dannoso per i cittadini brasiliani ed in particolare, come dichiarato da José Miguel Vivanco, direttore della sezione Americhe di Human Rights Watch, Bolsonaro ha anche agito incautamente diffondendo informazioni fuorvianti sulla pandemia e sabotato gli sforzi degli Stati e del proprio Ministero della Salute per contenere la diffusione di COVID-19 e mettere a rischio la vita e la salute dei brasiliani. In aggiunta, HRW ha fatto notare come, molte delle norme attutate dal governo brasiliano siano state emesse in netto contrasto la legge federale. In particolare, la Corte suprema e alcuni giudici federali sono intervenuti al fine di sospendere decreti presidenziali, un esempio è il caso in cui venivano riconosciute chiese e lotterie come “servizi essenziali” e quindi esenti dalla chiusura forzata dovuta alla pandemia. Come riportato da HRW, nonostante il rischio potenzialmente letale per la salute dei brasiliani, dall'inizio della crisi, Bolsonaro ha minimizzato la gravità di COVID-19, confrontandolo con una “piccola influenza” o un “raffreddore” definendolo una “fantasia” promossa dai media ed ha inoltre definito le misure preventive “isteriche” ripetutamente invitando i governatori statali a revocare gli ordini di allontanamento sociale messi in atto per prevenire la diffusione della malattia.
Agli inizi di giugno, il governo brasiliano ha deciso di non rilasciare più il numero cumulativo di casi confermati di Covid-19 tenendo conto esclusivamente del bollettino giornaliero. Il sito del Ministero della salute è stato messo offline, ripristinato dopo ventiquattro ore, omettendo il numero totale di decessi e casi confermati. Il governo ha giustificato tale decisione affermando che la maggior parte dei decessi non erano causati dal coronavirus bensì da altre cause e affermando che il quotidiano monitoraggio possa incrementare psicosi tra la popolazione. La nuova decisione di Bolsonaro è stata aspramente criticata accusando il presidente brasiliano di censura in pieno stile totalitario e in contrasto con i principi democratici odierni.


Considerazioni finali

La lotta al contenimento del virus ha messo gli stati di tutto il mondo in forte difficoltà in quanto chiamati a rispondere in poco tempo ad una riorganizzazione non solo sanitaria ma anche economica, sociale e giuridica. La grave emergenza sanitaria ha dunque rimodellato temporaneamente gli ordinamenti dei vari stati per garantire loro una pronta risposta e lenire il danno causato dall’emergenza. In virtù della situazione di emergenza, tale risposta, comporta inevitabilmente una compressione dei diritti e della libertà dei cittadini, compressione giustificabile nei modi e nei limiti previsti dalle costituzioni e dalle norme derivanti dal diritto internazionale ed europeo. I casi di Ungheria e Brasile dimostrano come non siano state rispettate le indicazioni ricevute dalle organizzazioni di riferimento. In particolare, non sono stati presi in considerazione i principi di necessità, di proporzionalità e di legalità ai fini del contenimento e, inoltre, tutte le misure poste in essere per far fronte all’emergenza non trovano un fondamento per il quale tali violazioni possano essere giustificate.
Sia il Consiglio d’Europa sia la Commissione interamericana dei diritti umani, nelle rispettive osservazioni, hanno sottolineato l’importanza del rispetto di questi tre principi e hanno chiamato gli stati a rispondere all’emergenza nel rispetto e nella salvaguardia dei diritti fondamentali lì dove restrizioni e deroghe possono essere ammesse se necessariamente proporzionali alla situazione di emergenza. L’obiettivo delle due organizzazioni di garantire un contenimento attraverso procedure meno restrittive, o quanto meno strettamente necessarie e proporzionali, non è stato raggiunto a causa del comportamento di alcuni stati membri. Gli esempi di Ungheria e Brasile, scelti appositamente per questo approfondimento, mettono in risalto come, in un contesto emergenziale del genere, gli stati vengono meno agli obblighi internazionali lasciando spazio all’incremento di prerogative nazionali. Il problema sorge quando queste prerogative risultino essere dannose per la popolazione, come in Brasile, o qualora le stesse vengano utilizzate come escamotage per un maggior accentramento dei poteri. Il caso dell’Ungheria e la dichiarazione senza indicazioni di durata dello stato di emergenza ne è un esempio.
Le violazioni occorse in questo periodo non possono trovare giustificazione in quanto, più che necessarie all’emergenza, risultano essere il frutto di una politica chiaramente non sensibile alla questione dei diritti umani. Ungheria e Brasile non hanno rispettato le disposizioni emanate dalle due organizzazioni di riferimento né hanno attuato politiche conformi alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo né alla Convenzione americana dei diritti umani ma hanno agito in piena violazione delle stesse.

L’auspicio è che questo laissez-faire non si protragga nel tempo e che, le corti di riferimento, la Corte europea dei diritti dell’uomo e la Corte interamericana dei diritti umani, intervengano e approfondiscano la questione. Un intervento da parte delle due corti, dotate di potere consultivo, potrebbe certamente avere un peso maggiore rispetto alle segnalazioni di ONG e attivisti, troppo spesso censurati nei due paesi. Nello specifico, la Corte americana può adottare le c.d. “misure provvisorie” in casi di estrema gravità e urgenza in modo da prevenire possibili danni irreparabili alle persone. Ciò può avvenire, su richiesta della Commissione interamericana, sia in casi che sono già a conoscenza della Corte, sia in casi che nessuno ha ancora presentato. L’Ungheria, invece, essendo anche stato membro dell’Unione Europea, ha già visto l’intervento del Parlamento europeo altamente preoccupato per la situazione ungherese. Difatti, una maggioranza dei membri del Parlamento, lo scorso 14 maggio 2020, è intervenuta sottolineando come la situazione attuale in Ungheria stia erodendo i diritti fondamentali, la democrazia e lo Stato di diritto, in netto contrasto con i valori dell’UE. In particolare, è stato evidenziato come le misure di emergenza adottate dal governo ungherese per combattere la pandemia COVID-19, compresa la dichiarazione di uno stato di emergenza illimitato, non sono in linea con i principi dell'UE e rappresentano una minaccia per la democrazia del paese. Gli stessi hanno invitato la Commissione europea a terminare l'esame delle modifiche giuridiche approvate in Ungheria e avviare una procedura di infrazione. Nello specifico, la proposta avanzata dai parlamentari riguarda la sospensione dei pagamenti UE all'Ungheria, nel quadro del nuovo Quadro finanziario pluriennale e del Piano di ripresa, da subordinare al rispetto dello Stato di diritto. Hanno inoltre criticato l'atteggiamento passivo del Consiglio e insistito affinché esso prenda posizione sulla procedura avviata dal Parlamento ai sensi dell’art. 7 (ex art. 7 TUE).

Aggiornato il

13/6/2020