Introduzione: i Principi di Parigi

Il Diritto internazionale dei diritti umani e la relativa machinery sono in fase di continua evoluzione e complessificazione, da cui discende un imperativo chiaro per gli Stati che si vincolano all’osservanza delle norme e dei principi giuridici internazionali: essi devono attrezzarsi con strutture adeguatamente specializzate per la promozione e la protezione dei diritti fondamentali, distinguendo tra gli apparati strettamente governativi e le strutture “indipendenti”.

Per i diritti umani, infatti, prescindere dalle istituzioni significa deprivarli di ogni valida garanzia. Detto questo, occorre altresì sottolineare che la garanzia piena – cioè democratica e concreta – dei diritti fondamentali esige che ci siano anche strutture che promanano direttamente dalla società civile e che si prefiggono non soltanto di partecipare alla formazione delle politiche, ma anche di promuovere e sviluppare la cultura dei diritti umani e di prevenirne la violazione per vie che sono diverse da quelle perseguite dai poteri governativi.

Fino alla fine degli anni ‘80, anche in sistemi democratici avanzati, la protezione dei diritti umani era prevalentemente intesa in termini di garanzia successiva alle violazioni dei diritti, garanzia affidata alle strutture giurisdizionali (costituzionali e ordinarie) col compito di accertare i fatti, condannare i colpevoli, indennizzare le vittime.

Oggi, la sollecitazione proveniente sia dagli organismi internazionali sia dal mondo delle formazioni di società civile è a porre in essere strutture specializzate, col compito primario di proteggere i diritti umani in via preventiva e con strumenti di tipo extra-giudiziale. Si tratta, in sostanza, di attrezzare i sistemi nazionali di una adeguata “infrastruttura diritti umani”.

Vari organi delle Nazioni Unite si sono occupati, a diversi livelli di specificità, del tema delle istituzioni nazionali per i diritti umani. Già nel 1978, su richiesta dell’Assemblea Generale, (Risoluzione 32/123 adottata il 16 dicembre 1977), la Commissione diritti umani organizzò a Ginevra il primo Seminario sulle istituzioni nazionali e locali per la protezione dei diritti umani, in cui furono elaborate delle linee-guida, fatte proprie dall’Assemblea Generale con la risoluzione 33/46 del 14 dicembre 1978.

Nel 1991 la stessa Commissione promosse a Parigi un fondamentale Seminario internazionale nel quale vennero sviluppate le linee-guida del 1978 e furono adottati i Principi di Parigi, che presentano un’esposizione sistematica dei criteri che dovrebbero informare queste istituzioni, sia in termini strutturali sia in termini funzionali. Tali principi sono contenuti nella Risoluzione 48/134 del 20 dicembre 1993 dell’Assemblea Generale, che recepisce anche le conclusioni della Conferenza di Vienna sui diritti umani del luglio 1993. In particolare il punto 36, Parte I, della Dichiarazione e Programma d’azione della Conferenza di Vienna recita:

La Conferenza mondiale sui diritti umani ribadisce il ruolo importante e costruttivo giocato dalle istituzioni nazionali per la promozione e la tutela dei diritti umani, particolarmente attraverso la loro capacità di fornire consulenza alle autorità competenti, il loro ruolo nella riparazione delle violazioni dei diritti umani, nella diffusione dell’informazione sui diritti umani e nell’educazione ai diritti umani. La Conferenza [...] incoraggia la costituzione e il rafforzamento di tali istituzioni nazionali, nel rispetto dei Principi concernenti lo status di tali istituzioni nazionali e del diritto di ogni Stato di scegliere la struttura politica che meglio risponde ai suoi particolari bisogni.

Tali istituzioni sono state successivamente individuate – concordemente, in ambito ONU, Consiglio d’Europa, OSCE, Unione Europea – nella Commissione nazionale per i diritti umani, organo collegiale, e nel Difensore Civico Nazionale, organo prevalentemente monocratico. Esse devono essere costituite in virtù di atto legislativo (auspicabilmente, di natura costituzionale) e i loro membri devono risultare, in via di principio, da decisioni adottate non dall’Esecutivo ma da organi parlamentari.

Con particolare riferimento alle Commissioni nazionali, la Risoluzione 48/134 dell’Assemblea Generale fornisce le seguenti indicazioni:

a) Funzioni

• fornire informazioni, pareri, proposte, anche su autonoma iniziativa, alle istituzioni dello stato e a qualsiasi altra autorità in merito a proposte di leggi e altri atti, casi di violazione dei diritti umani, ecc.;
• promuovere l’armonizzazione dell’ordinamento interno con la legislazione internazionale sui diritti umani;
• stilare un rapporto annuale, di carattere generale, sui diritti umani nel proprio paese;
• collaborare alla preparazione dei rapporti da sottoporre alle competenti istanze internazionali;
• collaborare alla elaborazione dei programmi di insegnamento sui diritti umani in sede sia scolastica e universitaria sia extrascolastica;
• partecipare alle attività dei “coordinamenti” internazionali;
• gestire un ‘osservatorio’ sugli eventi relativi ai diritti umani in sede nazionale e internazionale.

b) Composizione

• formazioni di società civile (Ong, ordini professionali);
• correnti di pensiero filosofiche e religiose;
• istituzioni universitarie ed ‘ambienti esperti’;
• rappresentanti del Parlamento;
• amministrazioni nazionali, regionali, locali (a titolo consultivo).

Inoltre, la Commissione Nazionale deve essere informata ai principi di indipendenza, pluralismo, rappresentatività, non-formalismo, equità, spirito di società civile, cooperazione trans-nazionale.