Unione Europea: le strategie di protezione e promozione dei diritti del bambino nell’azione interna ed esterna

L’Unione Europea, pur non avendo una competenza generale in tema di diritti del bambino, si è impegnata a rispettarli e promuoverli, conformemente con i trattati internazionali ratificati dagli Stati membri e così come previsto dall’articolo 3.3 del Trattato sull’Unione Europea (TUE), il quale richiama il dovere di promuovere la solidarietà tra le generazioni e di proteggere i diritti del bambino.
Inoltre, la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (CDFUE), la quale ha la stessa forza normativa dei Trattati, all’articolo 24.1 riconosce i bambini come portatori di diritti e ribadisce il diritto ad esprimere liberamente la propria opinione e che questa venga presa in considerazione sulle questioni che li riguardano, in funzione della loro età e della loro maturità.

Tenendo quindi conto dell’attenzione prestata ai diritti del bambino nelle fonti giuridiche vincolanti UE, per comprendere la politica in materia occorre partire dalla Comunicazione della Commissione del 4 giugno 2006 “Verso una strategia europea sui diritti del bambino”, la quale ha portato all’ideazione del Programma dell’UE per i diritti dei minori adottato dalla Commissione a febbraio 2011.

La Comunicazione della Commissione “Verso una strategia europea sui diritti del bambino” (2006) intendeva muovere i primi passi verso una strategia globale per promuovere e salvaguardare i diritti del bambino nelle politiche interne ed esterne dell’Unione europea, nonchè sostenere gli sforzi degli Stati membri in questo settore.
La Comunicazione si articola in sette obiettivi specifici, ognuno dei quali declinato in una serie di iniziative. Tra questi obiettivi specifici figura l’impegno a creare un coordinamento e meccanismi di consultazione efficaci (obiettivo 4), il quale prevede il coinvolgimento di bambini e ragazzi in tutte le consultazioni e in tutte le azioni attinenti ai loro diritti e ai loro bisogni. A tal fine, la Commissione ha presentato a giugno 2007 la prima edizione del Forum europeo per i diritti dei minori. Un altro obiettivo specifico riconosce che per poter esercitare i propri diritti, i minori devono conoscerli ed essere in grado di farli valere, perciò risulta necessario elaborare una strategia di comunicazione più efficace (obiettivo 6). 

A seguito della Comunicazione del 2006, la Commissione ha adottato, sempre sotto forma di comunicazione, il Programma UE per i diritti dei minori (2011). Il Programma formulava i principi generali a cui l'UE deve attenersi per essere da esempio nel garantire il rispetto delle disposizioni della CDFUE e della Convenzione ONU sui diritti del bambino, quest’ultima ratificata da tutti gli Stati membri.
Il programma prevedeva una serie di azioni concrete nei settori in cui l'UE può apportare un reale valore aggiunto, come la giustizia a misura di minore, la protezione dei minori in situazioni di vulnerabilità e il contrasto della violenza sui minori, sia all'interno che all'esterno dell'UE.
Occupa un posto di rilievo nella Comunicazione della Commissione l’impegno per una giustizia a misura di minore, per un accesso effettivo alla giustizia e una reale partecipazione ai procedimenti amministrativi e giudiziari. Il documento riprende una serie di ambiti in cui l’Unione Europea è attiva, come i procedimenti di diritto di famiglia, specialmente se transnazionali, le sottrazioni internazionali di minori e la protezione dei testimoni e delle vittime vulnerabili.
Per adempiere a questo impegno, le azioni della Commissione nell’ambito delle politiche di giustizia civile e penale e per l’attuazione della CDFUE, sono:

- La proposta di una direttiva sui diritti delle vittime che innalzi il livello di protezione delle vittime vulnerabili, tra cui i minori;
- La proposta di direttiva in materia di garanzie speciali per indagati o imputati vulnerabili, tra cui i minori;
- Una revisione della normativa sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di responsabilità genitoriale;
- Favorire l'uso delle Linee guida del Consiglio d'Europa per una giustizia a misura di bambino (2010) integrandole nei futuri strumenti giuridici del settore della giustizia civile e penale;
- Incoraggiare l’attività di formazione per giudici e altri operatori a livello europeo sulle modalità per favorire la partecipazione effettiva dei minori nel sistema giudiziario.

La Commissione si impegnava poi  a esaminare i progressi nell’attuazione del programma nella relazione annuale sull’applicazione della CDFUE.

Ad oggi si può affermare che alcune delle azioni sopra menzionate, si sono concretizzate. Nel primo caso ad esempio, si è avuta la Direttiva 2012/29/UE, del 25 ottobre 2012, che istituisce norme minime in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato. Sebbene il suo focus non sia unicamente sui minori, tale categoria è compresa tra i destinatari, tuttavia, la Commissione ha evidenziato nella relazione del 2020 sulla sua attuazione come diversi Stati membri siano risultati carenti nel recepimento della definizione stessa di minore. Il secondo punto si può ritenere ripreso nella Direttiva (UE) 2016/800 dell'11 maggio 2016 sulle garanzie procedurali per i minori indagati o imputati nei procedimenti penali. Nel 2019 si è poi raggiunto il compimento della terza azione, grazie al Regolamento (UE) 2019/1111 relativo alla competenza, al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di responsabilità genitoriale, e alla sottrazione internazionale di minori. Quanto alla formazione degli operatori degli operatori di giustizia a livello europeo, l’attenzione sulla categoria dei minori è stata recentemente richiamata nella Comunicazione della Commissione Garantire la giustizia nell'UE – Una strategia europea di formazione giudiziaria per il periodo 2021-2024, in cui l'adattamento dei sistemi giudiziari alla garanzia dei loro diritti è dichiarato come fondamentale per l’evoluzione del diritto dell’Unione. 

Non si possono infine non menzionare la nuova strategia globale dell'UE sui diritti dei minori, per il periodo 2021-2024 e la garanzia europea per l'infanzia che costituiscono due iniziative politiche che la Commissione europea ha presentato per tutelare meglio tutti i minori, aiutarli a far rispettare i loro diritti e collocarli al centro dell'elaborazione delle politiche dell'UE. 

Per quanto riguarda la Strategia, questa si articola in 6 aree tematiche, ciascuna delle quali delinea le priorità dell’Unione negli anni a venire e suggerisce delle raccomandazioni cui gli Stati membri sono chiamati ad attenersi.

• Partecipazione di ragazzi e ragazze alla vita politica e democratica;
• Inclusione socio-economica, salute ed educazione;
• Contrasto alla violenza ai danni dei minorenni e tutela delle persone di minore età;
• Giustizia a misura di minorenne;
• Dimensione digitale e società dell’informazione;
• La dimensione globale. Il rafforzamento dell'UE che sostiene, protegge e responsabilizza ragazze e ragazzi globalmente, anche durante crisi e conflitti.

Tra le azioni chiave vi sono poi l'adozione del Sistema europeo di garanzia per i bambini vulnerabili (European Child Guarantee), volta a garantire misure specifiche per minorenni a rischio di povertà o esclusione sociale, e la Piattaforma europea per la partecipazione dei bambini e ragazzi (EU Children's Participation Platform), in cui concentrare i meccanismi di partecipazione dei minori  esistenti a livello locale, nazionale e sovranazionale e per coinvolgere ragazze e ragazzi nei processi decisionali dell'Unione europea.

L'obiettivo della Garanzia europea per l'infanzia è invece quello di prevenire e combattere l'esclusione sociale garantendo l'accesso effettivo dei bambini bisognosi a una serie di servizi chiave:

• istruzione e cura gratuite per la prima infanzia;
• istruzione gratuita (comprese le attività scolastiche e almeno un pasto sano ogni giorno di scuola)
• assistenza sanitaria gratuita
• alimentazione sana
• un alloggio adeguato

Sebbene la maggior parte dei bambini dell'UE abbia già accesso a questi servizi, un accesso inclusivo e realmente universale è fondamentale per garantire pari opportunità a tutti i bambini, in particolare a quelli che vivono un'esclusione sociale dovuta alla povertà o ad altre forme di svantaggio. Gli Stati membri possono attingere ai finanziamenti dell'UE per sostenere le loro azioni nell'ambito della Garanzia per l'infanzia, in particolare dal Fondo sociale europeo Plus (FSE+) e da Next Generation EU.

Nell’ambito dell’azione esterna dell’UE, la promozione ed il rispetto dei diritti umani costituiscono un aspetto centrale per i diversi strumenti di politica estera utilizzati, dal dialogo politico alla politica di sviluppo e assistenza.
Per quanto riguarda la promozione dei diritti del bambino nell’azione esterna e il tema della partecipazione, i primi due documenti orientativi di riferimento, oltre agli atti appena descritti, sono stati: 

- Le Linee guida dell'UE in materia di promozione e tutela dei diritti del bambino approvati dal Consiglio del 10 dicembre 2007;
- La Comunicazione della Commissione “Riservare ai minori un posto speciale nella politica esterna dell'UE” COM(2008) 55 del 5 febbraio 2008.

Le Linee guida nel settore dei diritti umani costituiscono un quadro regionale per i lavori dell’UE per la promozione e la tutela dei diritti umani nella sua politica estera globale. Nello specifico, con le Linee guida dell'UE in materia di promozione e tutela dei diritti del bambino (2007), l’UE ribadisce la determinazione ad osservare e garantire la promozione e la tutela di tutti i diritti del bambino.
Gli orientamenti fanno riferimento al diritto alla partecipazione del minore nei processi decisionali in diversi punti: con riferimento ad alcuni strumenti d’azione per la politica estera (dialogo politico e cooperazione bilaterale e multilaterale); nonchè prevedendo tra le azioni generali, alla lettera g), il mettere i bambini in grado di partecipare più efficacemente al processo decisionale e all’attuazione delle politiche che li riguardano, nonché facilitare la loro partecipazione.

Assieme alle Linee guida dell’UE sui diritti del bambino, la Comunicazione della Commissione “Riservare ai minori un posto speciale nella politica esterna dell'UE” (COM(2008) 55) contribuisce all’elaborazione di un Piano d’azione sui minori in materia di azione esterna.
La Comunicazione richiama direttamente l’articolo 12 della Convenzione ONU sui diritti del bambino, ritenendolo a tutt’oggi violato in quanto la voce dei bambini e degli adolescenti non viene generalmente ascoltata o presa in considerazione nelle discussioni, nei dibattiti e nelle decisioni a livello familiare, comunitario, locale, nazionale o internazionale, che incidono sulla loro vita. La Commissione chiede quindi che le deficienze in termini di rispetto degli obblighi connessi ai diritti dei minori vengano affrontate dall’UE mettendo bambini e ragazzi nella condizione di svolgere un ruolo attivo nelle questioni che li riguardano direttamente.

I diritti del bambino, conformemente con l’obbligo dell’Unione Europea di rispettare i diritti fondamentali, non solo non devono essere violati da nessun atto dell’UE, ma devono anche essere integrati - se del caso - nelle diverse politiche europee, in altri termini, anche i diritti dei minori rientrano nel cosiddetto mainstreaming dei diritti fondamentali.
Di conseguenza, i diritti dei minori trovano spazio in diversi campi politici facenti parte dell’acquis europeo: dalla libertà di movimento per i lavoratori alla politica estera di difesa e sicurezza, passando per la politica di giustizia, libertà e sicurezza.

Successivamente al quadro strategico in materia di diritti umani e di democrazia, adottato dal Consiglio nel 2012, tra le cui priorità e obiettivi figuravano anche la promozione e protezione dei diritti dei bambini,  nel novembre 2020 il Consiglio ha adottato il terzo piano d'azione dell'UE per i diritti umani e la democrazia che definisce le ambizioni e le priorità dell'UE per il periodo 2020-2024, articolate attorno a cinque principali settori di intervento: tutela e responsabilizzazione delle persone, creazione di società resilienti, inclusive e democratiche, promozione di un sistema mondiale per i diritti umani e la democrazia, utilizzo del vantaggio offerto dalle nuove tecnologie con attenzione alle relative sfide; conseguimento di risultati attraverso la collaborazione. La protezione dei diritti dei bambini ricorre come tematica trasversale ai cinque settori, nel primo, ad esempio, si sostiene l'eliminazione e la prevenzione di tutte le forme di violenza sessuale e di genere e la protezione da esse, ivi comprese le norme sociali e le pratiche dannose quali la mutilazione genitale femminile, l'infanticidio femminile, il matrimonio infantile, precoce e forzato. Sempre nella  prima area di intervento viene ulteriormente ribadito l’impegno verso il rispetto, la salvaguardia e la realizzazione dei diritti dei minori e la promozione e attuazione di misure intese a prevenire e combattere tutte le forme di violenza contro i minori. Si dichiara anche l’intenzione ad aiutare i paesi partner a creare e rafforzare sistemi di protezione dei minori, a sostenere lo sviluppo di un'assistenza alternativa di qualità e il passaggio da un'assistenza istituzionalizzata a un'assistenza di qualità, in famiglia o in comunità, per i minori privi di cure genitoriali. Anche in materia di inclusione viene dichiarato il sostegno verso il coinvolgimento significativo e la partecipazione attiva dei minori e dei giovani alle decisioni che li riguardano a tutti i livelli, anche per quanto concerne l'elaborazione e l'attuazione delle politiche dell'UE. La protezione dei minori è poi nuovamente ripresa nella quarta area di intervento, dove si sottolinea l’importanza di sostenere le autorità nazionali nell’implementazione di norme internazionali che disciplinano lo spazio online per salvaguardare i diritti dei minori. 

Al fine di garantire un’effettiva implementazione di tali priorità il Consiglio ha poi adottato nel 2021 una serie di orientamenti tematici sui diritti umani, che forniscono istruzioni pratiche per le rappresentanze dell'UE in tutto il mondo, in merito a una serie di settori d’azione tra cui compaiono anche i diritti dei minori in generale, la protezione dei minori nei conflitti armati e  la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e delle bambine.