La Convenzione 169 dell'Organizzazione Internazionale del Lavoro (ILO) - 1989

Autore: Chiara Madaro

La Convenzione n.169 dell'Organizzazione internazionale per il lavoro (ILO) sui diritti dei popoli indigeni e tribali è uno strumento internazionale giuridicamente vincolante adottato il 27 giugno 1989 ed entrato in vigore il 5 settembre 1991. Ad oggi è stata ratificata soltanto da 20 Paesi: Argentina, Bolivia, Brasile, Repubblica Centrafricana, Cile, Colombia, Costa Rica, Danimarca, Repubblica Dominicana, Ecuador, Fiji, Guatemala, Honduras, Messico, Nepal, Paesi Bassi, Nicaragua, Norvegia, Paraguay, Peru, Spagna e Venezuela. Dopo aver ratificato la Convenzione, gli Stati hanno un anno per preparare un'adeguata legislazione, politiche e programmi in linea con questo documento. Gli Stati parte, inoltre, sono soggetti a periodiche supervisioni da parte dell'ILO circa lo stato di implementazione della Convenzione.

La Convenzione non fornisce una definizione di popoli indigeni e tribali, ma fornisce criteri generali che descrivono le persone che la Convenzione protegge. L'auto-identificazione è considerata un criterio fondamentale per l'identificazione di popoli indigeni e tribali. Questo principio deve quindi essere tenuto in debita considerazione tanto quanto i criteri qui elencati:

• stile di vita tradizionale;
• cultura e modo di vivere differente da altri segmenti della popolazione nazionale (ad es.: abitudini, lingue, costumi, ecc);
• organizzazione , leggi e costumi tradizionali propri;
• una vita condotta in continuità storica rispetto ad una certa area occupata già prima dell'arrivo di altri popoli.

Il primo e fondamentale principio della Convenzione n.169 è il diritto alla non-discriminazione. L'Art.3 della Convenzione stabilisce che i popoli indigeni hanno il diritto di godere pienamente dei diritti umani e delle libertà fondamentali senza alcuna discriminazione e che le disposizioni della Convenzione devono essere applicate indistintamente agli uomini e alle donne di origine indigena. L'Art.20 si concentra invece sulla prevenzione delle discriminazioni contro i lavoratori indigeni. In risposta alla condizione di vulnerabilità in cui versano i popoli indigeni e tribali, l'Art.4 della Convenzione si richiama a misure speciali da adottare per la salvaguardia delle persone, delle istituzioni, della proprietà, del lavoro, della cultura e dell'ambiente di questi popoli. Per quanto riguarda il riconoscimento della cultura e di altre specificità dei popoli indigeni e tribali, la Convenzione afferma che il loro stile di vita, il diritto consuetudinario, le istituzioni e la loro organizzazione sociale costituiscono la loro stessa identità. E questa identità li differenzia dalla società dominante. La Convenzione riconosce queste differenze e aspira ad assicurarne la protezione.

Altra pietra miliare è il riconoscimento del diritto alla consultazione e alla partecipazione dei popoli indigeni: la Convenzione obbliga, infatti, gli Stati parte ad informare i nativi sulle questioni che riguardano direttamente le loro terre e le loro abitudini di vita e a creare strumenti effettivi che garantiscano la loro partecipazione alle decisioni politiche e ai processi di sviluppo. A questo proposito, è necessario ricordare che il principio di consultazione e partecipazione affermato dalla Convenzione non riguarda solo i progetti di sviluppo, ma fa riferimento anche alla governance e alla vita pubblica in generale. In merito a questo punto, la Convenzione all'Art.6 fornisce delle linee guida che descrivono in che modo dovrebbe essere condotta una consultazione con i popoli indigeni e tribali:

• Le consultazioni dovrebbero essere condotte nel rispetto di procedure appropriate, in buona fede, e attraverso le rappresentanze di questi popoli;
• I popoli coinvolti dovrebbero avere l'opportunità di partecipare liberamente ai vari livelli di formulazione, implementazione e valutazione delle misure e dei programmi che li riguardano direttamente;
• Le parti coinvolte dovrebbero sforzarsi di instaurare un dialogo che permetta di trovare un accordo comune e soluzioni appropriate in un'atmosfera di mutuo rispetto e piena partecipazione;
• Una consultazione effettiva è tale se tutte le parti in causa hanno l'opportunità di influenzare le decisioni prese.

Dunque, un semplice incontro informativo non costituisce una reale consultazione, tanto meno se è condotto in una lingua che le persone indigene presenti dimostrano di non comprendere. Un'altra importante componente del concetto di consultazione è quello della rappresentatività: se un processo di consultazione non è condotto con le rappresentanze delle istituzioni indigene e tribali o con le organizzazioni che sono effettivamente rappresentative dei popoli in questione, allora il risultato delle consultazioni non sarà in linea con le richieste della Convenzione. Infatti, l'Art. 7 della Convenzione afferma che i popoli indigeni e tribali hanno il diritto di "decidere le loro priorità nei processi di sviluppo che vanno ad intaccare le loro vite, credenze, istituzioni e benessere spirituale, le terre che occupano e l'uso che se ne fa e di esercitare controllo sul proprio sviluppo economico, sociale e culturale".

Fin dalla sua adozione, la Convenzione 169 ha raccolto consensi che vanno ben oltre il numero di ratifiche fin qui ottenute e ha influenzato numerosi documenti politici, dibattiti e decisioni legali a livello regionale e internazionale, ma anche alcune legislazioni e le politiche nazionali.

Tuttavia, i meccanismi di monitoraggio dell'ILO hanno riconosciuto che, sebbene siano stati compiuti importanti progressi rispetto all'implementazione della Convenzione da parte dei Paesi che l'hanno ratificata, permangono alcune importanti sfide. In particolare, è necessario adottare azioni coordinate e sistematiche che possano favorire ed assicurare il diritto di consultazione e partecipazione dei popoli indigeni rispetto alle decisioni che li riguardano. Negli anni è diventato imperativo favorire l'attuazione di buone pratiche per un dialogo costruttivo tra culture. Una necessità che si avverte con decisione in particolare nei casi dei popoli indigeni e tribali la cui sensibilità e vulnerabilità di fronte a politiche, a volte poco equanimi, costituiscono il maggiore ostacolo al dialogo.