La Convenzione 169 dell'Organizzazione Internazionale del Lavoro (ILO) - 1989

Autore: Chiara Madaro

La Convenzione n.169 dell'Organizzazione internazionale per il lavoro (ILO) sui diritti dei popoli indigeni e tribali è uno strumento internazionale giuridicamente vincolante adottato il 27 giugno 1989 ed entrato in vigore il 5 settembre 1991. Ad oggi è stata ratificata soltanto da 24 Paesi: Argentina, Bolivia, Brasile, Repubblica Centrafricana, Cile, Colombia, Costa Rica, Danimarca, Repubblica Dominicana, Ecuador, Fiji, Germania, Guatemala, Honduras, Lussemburgo, Messico, Nepal, Paesi Bassi, Nicaragua, Norvegia, Paraguay, Peru, Spagna e Venezuela. Dopo aver ratificato la Convenzione, gli Stati hanno un anno per preparare un'adeguata legislazione, politiche e programmi in linea con questo documento. Gli Stati parte, inoltre, sono soggetti a periodiche supervisioni da parte dell'ILO circa lo stato di implementazione della Convenzione.

La Convenzione non fornisce una definizione di popoli indigeni e tribali, ma fornisce criteri generali che descrivono le persone che la Convenzione protegge. L'auto-identificazione è considerata un criterio fondamentale per l'identificazione di popoli indigeni e tribali. Questo principio deve quindi essere tenuto in debita considerazione tanto quanto i criteri qui elencati:

• stile di vita tradizionale;
• cultura e modo di vivere differente da altri segmenti della popolazione nazionale (ad es.: abitudini, lingue, costumi, ecc);
• organizzazione, leggi e costumi tradizionali propri;
• una vita condotta in continuità storica rispetto ad una certa area occupata già prima dell'arrivo di altri popoli.

Il primo e fondamentale principio della Convenzione n.169 è il diritto alla non-discriminazione. L'Art.3 della Convenzione stabilisce che i popoli indigeni hanno il diritto di godere pienamente dei diritti umani e delle libertà fondamentali senza alcuna discriminazione e che le disposizioni della Convenzione devono essere applicate indistintamente agli uomini e alle donne di origine indigena. L'Art.20 si concentra invece sulla prevenzione delle discriminazioni contro i lavoratori indigeni. In risposta alla condizione di vulnerabilità in cui versano i popoli indigeni e tribali, l'Art.4 della Convenzione si richiama a misure speciali da adottare per la salvaguardia delle persone, delle istituzioni, della proprietà, del lavoro, della cultura e dell'ambiente di questi popoli. Per quanto riguarda il riconoscimento della cultura e di altre specificità dei popoli indigeni e tribali, la Convenzione afferma che il loro stile di vita, il diritto consuetudinario, le istituzioni e la loro organizzazione sociale costituiscono la loro stessa identità. E questa identità li differenzia dalla società dominante. La Convenzione riconosce queste differenze e aspira ad assicurarne la protezione.

Altra pietra miliare è il riconoscimento del diritto alla consultazione e alla partecipazione dei popoli indigeni: la Convenzione obbliga, infatti, gli Stati parte ad informare i nativi sulle questioni che riguardano direttamente le loro terre e le loro abitudini di vita e a creare strumenti effettivi che garantiscano la loro partecipazione alle decisioni politiche e ai processi di sviluppo. A questo proposito, è necessario ricordare che il principio di consultazione e partecipazione affermato dalla Convenzione non riguarda solo i progetti di sviluppo, ma fa riferimento anche alla governance e alla vita pubblica in generale. In merito a questo punto, la Convenzione all'Art.6 fornisce delle linee guida che descrivono in che modo dovrebbe essere condotta una consultazione con i popoli indigeni e tribali:

• Le consultazioni dovrebbero essere condotte nel rispetto di procedure appropriate, in buona fede, e attraverso le rappresentanze di questi popoli;
• I popoli coinvolti dovrebbero avere l'opportunità di partecipare liberamente ai vari livelli di formulazione, implementazione e valutazione delle misure e dei programmi che li riguardano direttamente;
• Le parti coinvolte dovrebbero sforzarsi di instaurare un dialogo che permetta di trovare un accordo comune e soluzioni appropriate in un'atmosfera di mutuo rispetto e piena partecipazione;
• Una consultazione effettiva è tale se tutte le parti in causa hanno l'opportunità di influenzare le decisioni prese.

Dunque, un semplice incontro informativo non costituisce una reale consultazione, tanto meno se è condotto in una lingua che le persone indigene presenti dimostrano di non comprendere. Un'altra importante componente del concetto di consultazione è quello della rappresentatività: se un processo di consultazione non è condotto con le rappresentanze delle istituzioni indigene e tribali o con le organizzazioni che sono effettivamente rappresentative dei popoli in questione, allora il risultato delle consultazioni non sarà in linea con le richieste della Convenzione. Infatti, l'Art. 7 della Convenzione afferma che i popoli indigeni e tribali hanno il diritto di "decidere le loro priorità nei processi di sviluppo che vanno ad intaccare le loro vite, credenze, istituzioni e benessere spirituale, le terre che occupano e l'uso che se ne fa e di esercitare controllo sul proprio sviluppo economico, sociale e culturale".

Fin dalla sua adozione, la Convenzione 169 ha raccolto consensi che vanno ben oltre il numero di ratifiche fin qui ottenute e ha influenzato numerosi documenti politici, dibattiti e decisioni legali a livello regionale e internazionale, ma anche alcune legislazioni e le politiche nazionali.

Tuttavia, i meccanismi di monitoraggio dell'ILO hanno riconosciuto che, sebbene siano stati compiuti importanti progressi rispetto all'implementazione della Convenzione da parte dei Paesi che l'hanno ratificata, permangono alcune importanti sfide.

Innanzitutto, il limitato numero di paesi che hanno ratificato la Convenzione fa sì che circa l’85% delle popolazioni indigene nel mondo non godano della sua protezione. Sono poi evidenti le forti disuguaglianze di cui soffrono ancora i popoli indigeni: la probabilità di vivere in condizioni di estrema povertà è per loro tre volte maggiore rispetto ai non indigeni. Le donne risultano particolarmente colpite da queste disparità che le portano ad essere soggette a forme di esclusione economica, sociale e politica. Inoltre, è stata evidenziata la necessità di rafforzare e, dove non siano presenti, introdurre istituzioni, politiche e misure per garantire il diritto di consultazione e partecipazione dei popoli indigeni rispetto alle decisioni che li riguardano.

Per superare queste difficoltà, una grande opportunità è rappresentata dagli obiettivi dell'Agenda 2030.  E’ importante prestare attenzione alla situazione delle popolazioni indigene, integrando azioni mirate all’avanzamento dei loro diritti e considerando il ruolo che possono ricoprire nel raggiungimento degli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile. Dato il loro stretto legame con la natura, costituiscono un esempio di vita sostenibile e sono in prima linea nella lotta contro i cambiamenti climatici, a cui sono estremamente esposti, pur essendo tra quelli che hanno contribuito di meno ad alimentarli.