Consiglio d’Europa: la giustizia a misura di bambino in raccomandazioni e atti regolamentari

In questa scheda del Dossier analizzeremo i seguenti atti del Consiglio d'Europa relativi all’accesso alla giustizia dei bambini e dei ragazzi:

• Regole del Comitato dei ministri per i minori autori di reato e soggetti a sanzioni o misure alternative alla detenzione (Raccomandazione CM/Rec (2008) 11);
• Assemblea Parlamentare, Raccomandazione 1864 del 2009 “Promozione della partecipazione dei bambini nelle decisioni che li riguardano”;
• Linee guida del Comitato dei ministri per una giustizia a misura di bambino (2010);
• Raccomandazione del Comitato dei Ministri n. 2 del 2012 “La partecipazione di bambini e ragazzi con età inferiore ai 18 anni”;
• Raccomandazione CM/Rec(2018)5 del Comitato dei Ministri agli Stati membri sui bambini con genitori detenuti (2019);
• Strategia del Consiglio d’Europa per i diritti dell’infanzia (2022-2027) con focus sul nuovo Progetto congiunto dell’Unione europea e del Consiglio d’Europa “Una giustizia adatta ai minori.”

Regole del Comitato dei ministri per i minori autori di reato e soggetti a sanzioni o misure alternative alla detenzione (Raccomandazione CM/Rec (2008) 11)

Scopo delle linee guida del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa è la realizzazione dei diritti e la sicurezza dei minorenni autori di reato, oltre alla promozione del loro benessere psicologico, mentale e sociale, nel momento in cui sono soggetti a sanzioni, a misure alternative alla detenzione o ad ogni forma di privazione della libertà personale. Quindi, tali linee guida concernono le situazioni di privazione della libertà personale e le misure alternative alla detenzione, coprendo così l’ampia gamma possibile di situazioni in cui si possono trovare i minori in conflitto con la legge .
La parte prima delinea i principi fondamentali su cui si basano le regole europee. Tra questi si annoverano:

- il rispetto dei diritti umani dei minori autori di reato e il divieto di imporre misure inumane e degradanti;
- il reintegro sociale ed educativo, allo scopo di prevenire la ricaduta nel circuito penale;
- l'età minima per la responsabilità penale, che non deve essere troppo bassa e deve essere determinata per legge;
- i principi di migliore interesse dell'autore del reato, proporzionalità e personalizzazione quale guida per l'implementazione delle sanzioni o altre misure;
- la privazione della libertà quale ultima istanza ed imposta per il più breve tempo possibile;
- la partecipazione effettiva del minore autore di reato nel corso del procedimento giudiziario e nell'implementazione delle misure o sanzioni. Il minore autore di reato, infatti, non deve godere di diritti legali e di difesa inferiori rispetto a quelli concessi agli adulti.

Per quanto riguarda l'impianto normativo (parte seconda), la priorità deve essere data allo strumento che assicura un esito educativo e una risposta riparatoria al reato commesso dal minore.
Le sanzioni e misure devono essere definite per legge, e le autorità competenti hanno l'obbligo di spiegare il contenuto e lo scopo delle norme che le regolano e le conseguenze della mancata adesione ai minori autori di reato e se del caso ai loro genitori. Mentre il minore è incentivato a discutere e presentare dichiarazioni rispetto alla realizzazione di tali provvedimenti e a comunicare individualmente o collettivamente con le autorità.

La privazione della libertà (parte terza) può essere attuata solo per lo scopo per cui è stata imposta e con modalità che non aggravino la sofferenza sottostante a tale condizione.
Al minore privato della libertà devono essere garantite significative attività e interventi disposti in un piano personalizzato che miri alla progressiva evoluzione verso forme meno restrittive, e per preparare il rilascio e il reinserimento nella società. Tali interventi devono sostenere la sua salute fisica e mentale, l'autostima e il senso di responsabilità e sviluppare attitudini e abilità che prevengano una ricaduta nel circuito penale.
I giovani privati della libertà devono essere incoraggiati a discutere sulle loro condizioni in generale e rispetto al regime in istituto.
Le linee guida proseguono con dettagliate indicazioni rispetto alla struttura istituzionale in cui vengono ospitati i minori autori di reato, alla collocazione dello stesso (vicino a casa e separata dalle strutture per adulti), alle modalità di ammissione e sistemazione, l'igiene e l'abbigliamento, l'alimentazione e le condizioni di salute, le attività che devono essere predisposte (istruzione scolastica, orientamento e avviamento ad una professione, educazione alla cittadinanza, terapia psicologica e per i tossicodipendenti, educazione fisica e sport etc), le attenzioni speciali per i detenuti stranieri, appartenenti a minoranze linguistiche o etniche e i portatori di disabilità, le modalità di trasferimento tra un istituto e l’altro e le attività da porre in essere in preparazione al rilascio.

Per i giovani autori di reato e i loro genitori deve essere possibile avere consulenza e assistenza legale, preferibilmente a titolo gratuito (parte IV), oltre ad avere la possibilità di presentare reclami o richieste all’autorità responsabile per l’istituto per l’applicazione delle sanzioni o misure, oppure ancora ricorrere in appello se tali reclami o richieste vengono rigettati o negati (parte V).
Le regole europee ritengono doveroso che gli istituti penali minorili vengano regolarmente ispezionati da un’autorità pubblica competente e che la condizione degli istituti ed il trattamento riservato ai minori privati della libertà siano monitorati da organi indipendenti, i quali devono essere accessibili e rendere pubblici i risultati del loro monitoraggio.
La parte VI riguarda la politica di gestione, il trattamento e la formazione rispetto agli operatori che devono occuparsi di minorenni autori di reato. Si chiede agli stati di stabilire una politica trasparente di reclutamento, selezione, formazione, condizioni di lavoro e gestione delle responsabilità.
Il documento si conclude esortando gli Stati a fare ricerca e studi in tema di minori autori di reato, comprese le raccolte di dati aggregati sulle condizioni personali e sociali dei minori in conflitto con la legge.

Assemblea Parlamentare “Promozione della partecipazione dei bambini nelle decisioni che li riguardano”  (Raccomandazione n. 1864 del 2009)

L’Assemblea Parlamentare, nella sua Raccomandazione 1864 del 2009, richiama tutti i decisori politici a prendere seriamente in considerazione le opinioni, i desideri e le sensazioni di bambini e ragazzi, compresi quelli molto giovani. Questo significa che la loro influenza nel processo decisionale deve essere proporzionata al loro grado di maturità e alla loro età, ma anche che la partecipazione deve essere sempre rilevante, volontaria e facilitata.
La partecipazione, nota l’Assemblea, non si limita meramente alla garanzia che i minori d’età vengano ascoltati, bensì si fonda sul presupposto che questi siano in grado di esercitare un’azione effettiva, ed è quindi necessario assicurare che qualsiasi cosa dicano o facciano porti dei cambiamenti positivi per loro stessi.

Linee guida del Comitato dei ministri per una giustizia a misura di bambino (2010)

Tali linee guida sono la risposta del Consiglio d’Europa alla risoluzione n. 2 sulla giustizia a misura di minore, adottata dalla 28a Conferenza dei ministri europei della giustizia (Lanzarote, 25-26 ottobre 2007), la quale chiedeva orientamento e assistenza per gli Stati membri nell’istituzione di un sistema giudiziario in grado di rispondere alle esigenze specifiche delle persone minori d’età.
Le linee guida trovano applicazione in tutte le situazioni in cui i minori, per qualsiasi motivo e in qualsiasi qualità, possano entrare in contatto con gli organi e i servizi competenti coinvolti nell’attuazione del diritto penale, civile o amministrativo.
Le linee guida mirano ad assicurare che nei suddetti procedimenti, i diritti dei minori, tra cui il diritto all’informazione, alla rappresentanza, alla partecipazione e alla protezione, siano pienamente rispettati, tenendo debitamente conto del livello di maturità e di comprensione del minore, nonché delle circostanze del caso.
I principi su cui si basano le Linee guida sono ricavabili dalla normativa internazionale e regionale di riferimento e sono richiamate nel preambolo della stessa; si tratta di: partecipazione, interesse superiore del bambino, dignità, protezione dalla discriminazione e principio dello Stato di diritto.
Le Linee Guida descrivono gli elementi generali che concernono un sistema di giustizia child-friendly (linee guida 1-22):

1. Informazione e consulenza ai minori e ai loro genitori;
2. Protezione della vita privata e familiare;
3. Protezione da intimidazioni, rappresaglie e vittimizzazione secondaria;
4. Formazione di professionisti;
5. Approccio multidisciplinare;
6. Privazione della libertà come ultima istanza.

Le linee guida si suddividono in base alla fase dell’iter giudiziario:
- Fase antecedente al procedimento (linee guida 23-26), fin da subito il minore dovrebbe essere informato circa l’opportunità di ricorrere a un procedimento giudiziario o a sistemi alternativi al di fuori delle aule giudiziarie. Fondamentale è inoltre il limite d’età minima per la responsabilità penale stabilito per legge, il quale non dovrebbe essere troppo basso (in Italia è fissato a 14 anni).
Un focus speciale è dedicato all’incontro tra il minore e gli organi di polizia (linee guida 27-33). Questi ultimi sono chiamati a rispettare i diritti personali e la dignità di tutti i minori.
- Durante il procedimento giudiziario (linee guida 34-74) dovrebbero essere superati gli ostacoli nell’accesso alla giustizia, come le spese processuali e l’assistenza legale. In caso di conflitto d’interessi tra il minore ed i genitori o legali rappresentanti, l’autorità giudiziaria dovrà nominare un tutore ad litem ( tutore provvisorio) o altra figura al fine di rappresentare il minore.
Il minore ha il diritto ad essere ascoltato e a ricevere adeguata considerazione quando esprime il proprio punto di vista e opinioni; a tal fine, deve essere informato su come esercitare tale diritto e non dovrebbe essere impedito l’ascolto solo per motivi legati all’età.
Anche l’ambiente in cui hanno luogo i procedimenti dovrebbe essere a misura di minore, permettendo di comprendere quello che succede, interagendo in modo rispettoso con il minore e adattando le tempistiche delle udienze alla capacità di attenzione dei minori. Dovrebbe essere evitato il contatto diretto tra minore vittima/testimone ed il presunto colpevole. Le dichiarazioni e le prove addotte da un minore non dovrebbero mai essere presunte invalide per il solo motivo dell’età.
- Fase successiva al procedimento giudiziario (linee guida 75-83), l’avvocato, il tutore ad litem (tutore provvisorio) o il rappresentante legale dovrebbe spiegare al minore la decisione assunta e fornire informazioni circa le eventuali modalità di ricorso e appello.
Alle vittime di incuria, violenza o altri reati dovrebbero essere forniti assistenza sanitaria, terapeutica e sociale, nonchè un risarcimento per il danno subito.
Nella scelta tra le possibili misure da intraprendere nei confronti dei minori in conflitto con la legge, l’organo giudiziario dovrebbe tenere in conto non solo la natura degli atti perpetrati ed il principio di proporzionalità, ma anche l’età e lo sviluppo psico-fisico del minore.

Comitato dei Ministri “ La partecipazione di bambini e ragazzi con età inferiore ai 18 anni” (Raccomandazione n. 2 del 2012)

La Raccomandazione n. 2 del 2012 del Comitato dei Ministri riguarda la partecipazione di bambini e ragazzi con età inferiore ai 18 anni.
Nel testo si trova una definizione di partecipazione come l’attribuzione a singoli e gruppi del diritto, dei mezzi, dello spazio, dell’opportunità e, laddove necessario, del supporto per esprimere liberamente le loro opinioni; il diritto ad essere ascoltati e a poter contribuire al processo decisionale sulle questioni che li riguardano; il diritto a ricevere adeguata considerazione per le opinioni espresse, tenendo in conto della loro età e maturità.
I principi su cui si basa la raccomandazione sono i seguenti:

- Non ci sono limiti d’età al diritto dei bambini e dei ragazzi di esprimere liberamente le loro opinioni, diritto che deve trovare attuazione senza alcuna discriminazione, particolarmente per i minori appartenenti a gruppi vulnerabili
- Il diritto alla partecipazione ha uno stretto legame con le capacità in evoluzione dei minori. Nel momento in cui bambini e ragazzi acquisiscono maggiori capacità, gli adulti devono incoraggiarli a godere maggiormente dei loro diritti e a influenzare le materie che li riguardano.
- Al fine di poter partecipare in modo significativo e libero, ai minori devono essere fornite tutte le informazioni necessarie (incluse le informazioni sulle limitazioni al loro coinvolgimento e gli esiti concreti della loro partecipazione) e la protezione da intimidazioni, ritorsioni, vittimizzazione e violazione del loro diritto alla privacy.

Le misure che i governi sono chiamati ad intraprendere riguardano i seguenti ambiti:

- Protezione del diritti alla partecipazione;
- Promozione e diffusione di informazioni rispetto alla partecipazione;
- Creazione di spazi per la partecipazione.

Raccomandazione CM/Rec(2018)5 del Comitato dei Ministri agli Stati membri sui bambini con genitori detenuti (2019)

A seguito del dato allarmante rilevato nel 2018 di circa 2,1 milioni di bambini in Europa aventi uno dei genitori in carcere, il Comitato dei ministri ha adottato una Raccomandazione per ribadire che anche tali soggetti debbano godere dei medesimi diritti di tutti gli altri minorenni. Il documento si apre infatti riconoscendo l’impatto della detenzione di un genitore sui figli dichiarando l’intenzione di alleviarlo, sia per proteggere il minore che per alimentare ove possibile il ricongiungimento familiare. Vi è poi la convinzione che il contatto tra figli e genitore detenuto possa avere un impatto positivo sulle due parti coinvolte in primis, ma anche sull’ambiente penitenziario e sulla società in generale. 

La Raccomandazione fornisce le seguenti linee guida: 

• I minori con genitori detenuti devono essere trattati con rispetto dei loro diritti umani, compresa la libertà di opinione su questioni a loro concernenti, e devono godere di riguardo per la loro particolare situazione;
• La pena detentiva del genitore deve tenere conto dei diritti e del miglior interesse di ogni figlio minore; l’arresto stesso dovrebbe essere evitato, ove possibile in presenza di un minore o effettuata in modo da arrecare loro il minor turbamento possibile;
• Il luogo di detenzione del genitore deve essere quanto più possibile vicino al luogo di residenza dei figli, i bambini dovrebbero anche essere in grado di mantenere un regolare contatto con i genitori tramite webcam, chat o altre tecnologie;
• Lo scopo riabilitativo del trasferimento dei detenuti condannati in o da uno Stato dove risiedono i figli deve dare peso al miglior interesse e benessere di questi ultimi;
• L'amministrazione penitenziaria deve sforzarsi di raccogliere informazioni sui figli dei detenuti;
• Le autorità nazionali devono sforzarsi di assegnare le giuste risorse a istituzioni e organizzazioni della società civile per sostenere i minori con genitori detenuti e le loro famiglie;
• Il personale che ha contatti regolari con i figli di genitori detenuti deve essere adeguatamente formato;
• Gli Stati sono incoraggiati a sostenere i genitori detenuti qualora desiderino esercitare attivamente la propria genitorialità, anche attraverso la comunicazione con la scuola, servizi sanitari e assistenziali;
• Gli Stati sono invitati a garantire che i competenti ministeri, i garanti dell’infanzia o altri enti monitorino il rispetto dei diritti e degli interessi dei bambini di genitori detenuti.

La Strategia del consiglio d’Europa per i diritti dell’infanzia (2022-2027)

La cosiddetta “Strategia Roma” rappresenta la quarta edizione di altri piani analoghi all’interno del  Programma trasversale “Costruire un’Europa con e per i bambini” lanciato nel 2006 in risposta al mandato ricevuto dal terzo Summit dei Capi di stato e di governo del Consiglio d’Europa ( Varsavia 2005). Tale mandato chiedeva all’Organizzazione di inserire il tema dei diritti dei bambini in ogni sua politica, coordinare una serie di attività attinenti e sradicare tutte le forme di violenza nei confronti di bambini e ragazzi.
Ad oggi il programma ha completato quattro cicli di politiche (2006-2009, 2009-2011, 2012-2015 e 2016-2021) ed è in corso il quinto ciclo per il periodo 2022-2027. 

L’attuale strategia ha presenta sei obiettivi:

1. Proteggere tutti i minori dalla violenza
2. Assicurarsi che tutti i minorenni abbiano pari opportunità e siano inclusi nella società
3. Favorire l’accesso dei minorenni ai dispositivi tecnologici e al loro uso sicuro
4. Rendere l’accesso alla giustizia più facile per i minorenni
5. Dar voce a ciascun minorenne
6. Sostenere i minorenni in situazioni di crisi e di emergenza

Il tema del legame tra minori e giustizia costituisce un nesso trasversale e ricorrente tra le varie sezioni:

• Obiettivo 1: Il Consiglio dichiara il proprio impegno nell’aiutare i governi a preparare un proprio piano nazionale per prevenire la violenza nei confronti dei minorenni, con la partecipazione dei minorenni stessi; incrementare le azioni di sensibilizzazione su come contrastare la violenza e in virtù di ciò mettere fine alle punizioni corporali; contrastare la violenza sessuale sui minorenni e seguire cosa stanno facendo realmente i governi per proteggerli, anche online, nei loro Paesi. L’accesso alla giustizia non viene esplicitamente nominato, ma si dichiara, ad esempio, il supporto all’implementazione di documenti che contengono tale principio come la Convenzione di Lanzarote e la Carta Sociale Europea.
• Obiettivo 2: le azioni programmatiche si articolano su tre linee: la garanzia dei diritti sociali dei minorenni, la lotta contro le cause della povertà e la protezione dei minori in situazioni svantaggiate. In questa sede il diritto di accesso alla giustizia viene esplicitamente nominato, soprattutto in relazione all’ultimo gruppo di minori, ovvero quanti si trovano in una condizione di vulnerabilità.
• Obiettivo 3: per quanto il Consiglio riconosca la portata positiva delle innovazioni tecnologiche, riconosce anche che i dispositivi non sono pensati al fine di tutelare i minori che spesso non godono nemmeno di pieno accesso a questi. Perciò viene dichiarato l’impegno  a rendere tale opportunità di fruizione più equa e sicura anche grazie al coinvolgimento della didattica nelle scuole.
• Obiettivo 4: tale sezione è interamente dedicata a facilitare l’accesso alla giustizia per i minori tramite la promozione e lo sviluppo di programmi di formazione per professionisti legali incentrati sulla protezione dei minori, la garanzia dell’accesso alla giustizia per i più vulnerabili, con particolare attenzione ai minori migranti, e il monitoraggio delle situazioni in cui un minore è privato della libertà. Si sottolineano inoltre l’applicazione di una politica di tolleranza zero contro la violenza, il trattamento umiliante e degradante dei bambini e la loro discriminazione nel sistema giudiziario; la garanzia del coinvolgimento e informazione del minore durante tutto l’iter giudiziario e una particolare attenzione a rimediare a violazioni subite in materia di privacy e dati sensibili.
• Obiettivo 5: con questo punto la partecipazione del minore viene dichiarata centrale per le procedure che lo riguardano. Si richiama l’attenzione a stabilire regole che aiutino gli adulti ad assicurarsi che ciò avvenga, anche tramite lo sviluppo di piani nazionali con obiettivi e azioni sulla partecipazione dei bambini, anche grazie all’utilizzo della tecnologia.
• Obiettivo 6: quest’ultima priorità risulta la maggiormente influenzata dalla situazione contingente: oltre ai cambiamenti climatici, la pandemia da COVID-19 e conflitti internazionali  rappresentano delle situazioni di crisi ed emergenza che stanno mettendo maggiormente a rischio la sicurezza e la protezione dei diritti dei bambini. I tre principali interventi previsti riguardano l’attuazione del Piano d'azione del Consiglio d'Europa sulla protezione delle persone vulnerabili nel contesto della migrazione e dell'asilo in Europa (2021-2025),  sostenere lo scambio di buone pratiche tra gli Stati membri sulle loro crisi internazionali e promuovere  il diritto all'educazione nel rispetto della rispetto per la natura e nella sensibilizzazione su rischi naturali e ambientali.  Come nel caso del primo obiettivo, la promozione dell’accesso alla giustizia non è menzionata direttamente dalla Strategia, ma è esplicitata nel documento ivi citato in materia di protezione dei più vulnerabili in contesti migratori. 

L'attuazione di questa Strategia sarà guidata e valutata da un Comitato ad hoc sui diritti dell’infanzia (Steering Committee for the Rights of the Child (CDENF)) che risponderà al Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa. 

Nell’ambito dell’accesso alla giustizia per i minori, si può infine menzionare il nuovo Progetto congiunto dell’Unione europea e del Consiglio d’Europa  Una giustizia adatta ai minori, cofinanziato dall’UE e dal Consiglio e attuato dalla Divisione per i diritti dei minori del Consiglio d’Europa in stretta collaborazione con il Belgio, la Polonia e la Slovenia in quanto paesi di riferimento, e la Grecia, l’Ungheria e il Portogallo in quanto paesi partner. Il progetto, attivo dal primo gennaio 2024 fino al 31 marzo 2026,  ha il principale obiettivo di migliorare la protezione dei diritti dei minori che entrano in contatto con la legge. Lo strumento di valutazione della giustizia adatta ai minori del Consiglio d’Europa sarà completato e distribuito nei tre paesi di riferimento scelti, Belgio, Polonia e la Slovenia) e ne valuterà i loro quadri giuridici e politici a fronte delle norme europee e fornirà raccomandazioni concrete per apportare miglioramenti. Successivamente, i professionisti del diritto e di altri settori che operano per e con i minori a contatto con la legge riceveranno una formazione mirata attraverso il Programma HELP del Consiglio d’Europa sulla giustizia adatta ai minori, affinché dispongano delle competenze e delle conoscenze necessarie per tutelare efficacemente i minori. Tale programma, che dovrebbe fungere da ispirazione per gli Stati nell’attuare il quarto obiettivo della Strategia sopra presentata, comprende attualmente corsi sulla giustizia a misura di bambino, sul diritto di famiglia, sui minori rifugiati e migranti e sulle alternative alla detenzione per immigrazione, tenuti in scuole giudiziarie per i professionisti del settore. Tornando al progetto europeo, i minori a contatto con la legge e i loro tutori, in particolar modo quelli che presentano delle vulnerabilità, parteciperanno inoltre ad attività di sensibilizzazione sui loro diritti prima, durante e dopo i procedimenti giudiziari e non giudiziari. I tre paesi partner del progetto, ovvero la Grecia, l’Ungheria e il Portogallo, condivideranno i loro punti di vista e le loro visioni con il Comitato direttivo del progetto, arricchendo l’approccio complessivo e assicurandone l’efficacia in diversi contesti europei.