Le istituzioni nazionali per i diritti umani in alcuni Paesi membri dell’Unione Europea
Francia
La Francia ha due organismi pubblici che attuano espressamente il modello delle istituzioni nazionali per i diritti umani raccomandato dalle Nazioni Unite: il Mediatore della repubblica e la Commissione Nazionale Consultiva dei diritti umani.
Mediatore della Repubblica
http://www.mediateur-de-la-republique.fr
Il Médiateur de la République è stato istituito con la legge 3 gennaio 1973 (ulteriori leggi che ne hanno esteso i poteri sono del 1976, 1989, 1992, 2000, 2005 e 2007). Nel 1973 l’intento del legislatore è stato quello di istituire un organo esterno alla pubblica amministrazione, che agisse al di fuori delle procedure abituali di ricorso e che cercasse di comporre le controversie tra il servizio pubblico e gli utenti.
Attraverso l’estensione delle sue funzioni, il Mediatore si è progressivamente radicato nel quadro istituzionale francese.
Il numero di casi affrontati è cresciuto costantemente negli anni e la percentuale di successo dei suoi interventi si aggira intorno all’85%. Da organo con la funzione di proteggere i diritti degli utenti nei confronti dell’amministrazione, il Mediatore è diventato sempre di più un difensore dei diritti dei cittadini, con particolare attenzione ai diritti degli stranieri per questioni legate all’ingresso e al soggiorno in territorio francese e al tema dei diritti sociali. Il Mediatore è membro di diritto della Commissione nazionale consultiva dei diritti dell’uomo (CNCDH). Il mandato del Mediatore è di 6 anni, non rinnovabile; il suo incarico non è revocabile tranne in caso di giudizio in tal senso espresso all’unanimità, da un collegio di varie autorità istituzionali. Il Mediatore beneficia di un’immunità giudiziaria pari a quella dei parlamentari. L’ufficio dispone a livello territoriale di delegati che possono risolvere rapidamente un gran numero di situazioni; si possono direttamente contattare sia presso la prefettura sia presso le strutture di prossimità. Se il delegato non può risolvere il problema, aiuta il cittadino a preparare un dossier sul suo caso e può metterlo in relazione con un parlamentare. Il Mediatore non si occupa delle cause che vedono parti l’amministrazione e i suoi dipendenti, così come delle cause tra privati.
Il Mediatore esercita una ‘magistratura di persuasione’, non può né decidere né imporre. Nel corso delle sue indagini l’amministrazione non può opporgli il segreto d’ufficio, salvo in casi ben precisi e limitati. In casi eccezionali gli è riconosciuto un potere coercitivo (art. 10 legge istitutiva del 1973). Ma la sua modalità d’azione principale restano la concertazione e il dialogo, che spiegano la notevole percentuale di successo delle mediazioni tentate. Il servizio svolto dal Mediatore è gratuito.
Commissione nazionale consultiva per i diritti dell’uomo (CNCDH)
http://www.commission-droits-homme.fr
La Commissione è stata costituita con decreto del Primo Ministro nel 1984 (ulteriori decreti modificativi del primo sono del 1993, 1996 e 1999). Nel marzo 2007, il Parlamento francese ha adottato la Legge 2007-292 che rifonda la Commissione e ne specifica natura e funzioni.
Tale Commissione ha un precedente storico nella Commissione consultiva per la codificazione del diritto internazionale e la definizione dei diritti e dei doveri degli Stati e dei diritti dell’uomo, creata nel 1947 sotto la presidenza di René Cassin.
La competenza della Commissione si estende a tutto l’ambito dei diritti umani: libertà individuali, civili e politiche; diritti economici, sociali e culturali; nuovi campi aperti dai progressi sociali, scientifici e tecnici; come pure l’azione e il diritto umanitari. Mentre inizialmente la Commissione si occupava dell’azione della Francia in favore dei diritti umani all’estero, ora la sua competenza comprende anche le questioni interne. La Commissione contribuisce alla preparazione dei rapporti che la Francia presenta ai competenti organismi internazionali, esprime le sue osservazioni nelle negoziazioni multilaterali che attengono ai diritti umani, attira l’attenzione della diplomazia francese sulle gravi violazioni dei diritti umani nel mondo, coopera con le altre istituzioni nazionali similari e partecipa alle riunioni internazionali in materia. L’azione della Commissione si esplica sia in fase di elaborazione dei progetti di legge, dei regolamenti, nonché delle politiche e dei programmi del governo; sia per verificare il grado di rispetto dei diritti umani nelle pratiche amministrative o nelle azioni di prevenzione.
La Commissione svolge una funzione consultiva nei confronti del Primo ministro e dei ministri interessati, in materia di diritti umani e azione umanitaria. Inoltre essa può agire di propria iniziativa richiamando l’attenzione dei poteri pubblici su misure che potrebbero favorire la promozione e la protezione dei diritti umani, in modo particolare riguardo la ratifica degli strumenti internazionali relativi ai diritti umani e l’adattamento del diritto interno. Essa sottopone al Governo un rapporto annuale relativo alla lotta contro il razzismo e la xenofobia; può rendere pubbliche le sue proposte.
La composizione della Commissione si informa al principio del pluralismo e ha un duplice obiettivo: garantire una comunicazione reciproca tra lo Stato e la società civile; garantire il pluralismo delle posizioni e delle opinioni in tale campo. Ne fanno parte, con voto deliberativo:
- 30 persone, nominati a titolo individuale, tra i membri delle organizzazioni non-governative operanti nel campo della protezione dei diritti umani e del diritto umanitario, nonché delle principali confederazioni sindacali;
- 30 personalità scelte in base alla loro riconosciuta competenza nel settore dei diritti umani, inclusi gli esperti presenti nelle istituzioni internazionali sui diritti umani;
- un deputato e un senatore;
- il Mediatore della Repubblica;
- un membro del Consiglio economico e sociale.
La Commissione si articola in un Segretariato generale, una Assemblea plenaria e quattro Sottocommissioni: questioni della società, questioni etiche ed educazione ai diritti umani; razzismo, xenofobia, discriminazioni; questioni nazionali; questioni europee, internazionali e umanitarie.
In Francia opera, inoltre, il Difensore dei minori http://www.defenseurdesenfants.fr/
istituito con la legge 2000-196 del 6 marzo 2000. Si tratta di un’autorità indipendente, nominata dal Consiglio dei ministri con un mandato di 6 anni non rinnovabile e ha il compito di promuovere e tutelare i diritti dei minori previsti dalle leggi o dagli strumenti internazionali.
Può ricevere ricorsi provenienti da minori, da loro rappresentanti legali o da associazioni di tutela dei diritti dei minori che ritengono che un ente pubblico o un privato abbiano leso i diritti del minore. Se il caso esaminato è ritenuto particolarmente serio, il Difensore può investire della questione il Mediatore della Repubblica secondo le condizioni previste da una convenzione che regola i rapporti tra i due uffici. Quando il reclamo è ritenuto giustificato, il Difensore può formulare delle raccomandazioni all’autorità o soggetto interessati, come pure se ritiene che i diritti dei minori siano lesi dal funzionamento di un ente di diritto pubblico o privato; se non viene dato seguito alle sue raccomandazioni, può renderle pubbliche.
Il Difensore può formulare proposte modificative di leggi o regolamenti che garantiscano un maggiore rispetto dei diritti dei minori. In casi particolari può comunicare i fatti di sua conoscenza all’autorità giudiziaria. Il Difensore si occupa della promozione dei diritti dei minori, di diffondere informazioni relative ai diritti dei minori e presenta annualmente un rapporto al Presidente della Repubblica e al Parlamento.
Svezia
La Svezia è stato il primo Paese a istituire la figura dell’Ombudsman, nel 1810, con lo scopo di salvaguardare i diritti dei cittadini attraverso un’istituzione che fosse indipendente dal potere esecutivo. Oltre a svolgere alcune funzioni identiche a quelle odierne, l’Ombudsman esercitava anche poteri di natura giudiziaria. Il ruolo dell’Ombudsman nel tempo ha visto una perdita d’importanza del suo carattere sanzionatorio, per assumere maggiormente funzioni consultive: il suo compito principale oggi è di prevenire errori e carenze della pubblica amministrazione e di assicurare la corretta applicazione della legge.
L’atto normativo che disciplina la figura dell’Ombudsman, riprendendo anche normative precedenti, è la Legge recante “Istruzioni per l’Ombudsman parlamentare” del 1986 (in parte emendata da leggi successive). L’Ombudsman è un’istituzione indipendente dagli altri poteri dello Stato, Parlamento compreso.
L’Ufficio, con sede a Stoccolma, è composto da 4 Ombudsmen, di cui uno è il presidente. Ogni Ombudsman si occupa di un’area riguardante certi rami dell’amministrazione. L’Ufficio si avvale complessivamente di circa 55 persone.
L’attività dell’Ombudsman riguarda principalmente l’esame dei reclami a esso inoltrati. L’Ombudsman decide quali reclami meritano un’indagine e quali no. Ogni individuo (quindi non solo cittadini svedesi) può presentare un reclamo all’Ombudsman, anche se si trova in stato di detenzione. Il reclamo non deve necessariamente essere presentato dall’individuo interessato, non deve riguardare episodi risalenti a oltre due anni prima (ma si possono fare eccezioni se vi sono motivi straordinari), non deve essere anonimo (ma una comunicazione anonima può suggerire l’assunzione di un’iniziativa d’ufficio), può essere scritto in qualsiasi lingua.
L’Ombudsman non prende in considerazione reclami contro sentenze giudiziarie.
Dei quasi 5000 reclami ricevuti ogni anno, il 40-45% non produce alcun esito (ad es. perché l’istituzione verso cui è indirizzato il reclamo non è soggetta alla supervisione dell’Ombudsman; o viene richiesta la revisione di una sentenza; o è trascorso il termine dei due anni). L’Ombudsman può anche trasmettere il reclamo a un’altra autorità che non abbia già esaminato il caso, se ritiene che essa sia competente a farlo.
La rimanente percentuale di reclami (60% circa) viene esaminata, con due metodi di indagine. Il 25% è trattato con un’indagine ‘minore’, consistente in telefonate e raccolte di documenti riguardo all’amministrazione coinvolta e che si conclude con la decisione dell’Ombudsman. Il 35% è trattato con un tipo di indagine più approfondita, che inizia con la trasmissione del reclamo all’autorità interessata, con cui si richiede di fornire informazioni sul caso o di condurre un’indagine presentando in merito considerazioni scritte. Tale resoconto scritto è inviato al ricorrente, per dargli un’opportunità di replica. L’Ombudsman a questo punto può decidere di compiere una propria indagine con una visita all’autorità interessata. La procedura si conclude con la valutazione dell’Ombudsman, copie della quale sono inviate al ricorrente e all’amministrazione interessata. Nella maggioranza dei casi emerge che l’amministrazione non ha commesso errori: le valutazioni critiche dell’Ombudsman riguardano tra il 10 e il 13% dei casi esaminati. Spesso le conclusioni dell’Ombudsman hanno una notevole risonanza presso i mass media, ottenendo così un grande impatto a livello sociale. Tutti coloro che sono soggetti alla supervisione dell’Ufficio hanno l’obbligo di cooperare con esso nello svolgimento della sua attività.
Le iniziative promosse autonomamente dall’Ombudsman sono 100-200 all’anno e il 75-80% di esse si conclude con una pronuncia critica verso l’amministrazione. Ispezioni possono avvenire a livello dell’amministrazione centrale e locale e sono condotte dall’Ombudsman responsabile di settore. L’ispezione può concludersi con l’esposizione orale ai responsabili dell’amministrazione delle carenze riscontrate e delle misure che dovrebbero essere assunte quali rimedi. L’azione dell’Ombudsman può terminare con un rilevo critico riguardo l’operato dell’amministrazione interessata, rilievo che non ha valore giuridicamente vincolante.
L’Ombudsman può anche muovere un’accusa nei confronti di un pubblico ufficiale che ritiene abbia commesso un atto di rilevanza penale; tali casi sono abbastanza rari.
L’Ombudsman può fare presente al governo e al Parlamento la necessità, emersa nel corso della sua attività, di modifiche legislative. Ciò accade piuttosto raramente. Più spesso l’Ombudsman sottopone all’autorità appropriata o a un comitato parlamentare le sue valutazioni su un caso, in cui indica le carenze legislative riscontrate.
La supervisione dell’Ombudsman riguarda la pubblica amministrazione a livello centrale e locale. Non sono soggetti alla sua supervisione i membri del Parlamento, i componenti degli organi decisionali di alcune istituzioni (quali per es. la Banca di Svezia), il governo, i ministri, il Ministro della Giustizia e gli amministratori degli enti locali.
Regno Unito
Nel Regno Unito esistono molte figure di Ombudsman, tra cui l’Ombudsman per il servizio sanitario, tre Ombudsmen per il governo locale (ognuno dei quali ha il mandato per una determinata zona dell’Inghilterra e si occupano dei reclami relativi all’amministrazione a livello locale), nonché diversi Ombudsmen che si occupano di specifici settori (bancario, finanziario ecc.).
Tra queste varie figure, l’Ombudsman parlamentare (noto ufficialmente come Commissario parlamentare per l’Amministrazione) si occupa dei reclami del pubblico riguardo a casi di cattiva amministrazione relativi all’azione di dipartimenti governativi o altri enti pubblici e di reclami riguardanti difficoltà nell’ottenere l’accesso a informazioni ufficiali. Figure analoghe esistono per la
Scozia e per il Galles in relazione alle competenze a loro devolute, nonché per l’Irlanda del Nord e per Gibilterra. I suoi poteri e le sue responsabilità sono previsti dal Parliament Commissioner Act del 1967, successivamente emendato.
L’Ombudsman è un organo indipendente dal Governo ed è retto da un funzionario della Camera dei Comuni, nominato dalla Regina. I reclami presentatigli sono confidenziali e le sue indagini sono riservate. Il suo servizio è gratuito.
L’Ufficio può solamente considerare reclami riguardanti dipartimenti del Governo centrale e altri enti pubblici. Non può occuparsi della polizia, dei magistrati e delle autorità locali. I reclami devono essere presentati all’Ombudsman attraverso la mediazione di un membro del Parlamento. Prima di presentare un reclamo all’Ombudsman, il ricorrente deve presentare il reclamo all’amministrazione interessata, utilizzando le sue procedure interne di analisi dei reclami. Se il reclamo è ammissibile, l’Ombudsman lo invia all’amministrazione interessata, con una richiesta di chiarimenti.
L’Ombudsman può accedere a documenti dell’amministrazione e ascoltarne i funzionari. Al termine dell’indagine invia un rapporto dettagliato al membro del Parlamento adito come tramite e quest’ultimo lo fa pervenire al ricorrente. Il ricorrente, se in disaccordo con la decisione finale dell’Ombudsman, può esprimere formalmente le sue osservazioni all’ufficio dell’Ombudsman, che le prenderà in considerazione solo se contengono degli elementi di novità rispetto a ciò che il ricorrente aveva presentato in precedenza. Altrimenti, il ricorrente può ricorrere all’Alta Corte se riesce a dimostrare che la decisione dell’Ombudsman è illegittima o dovrebbe essere annullata per altri motivi.
Come esito della propria attività, l’Ombudsman può indirizzare delle raccomandazioni alle amministrazioni interessate, relativamente ai rimedi da adottare riguardo al caso trattato. Egli non dispone di poteri vincolanti, ma in genere le sue raccomandazioni vengono accolte. Nel suo rapporto può proporre anche modifiche delle procedure e degli standard adottati dall’amministrazione, affinché certi problemi non si manifestino in futuro.
Fra i casi di cattiva amministrazione di cui si occupa figurano: ritardi evitabili, procedure errate, mancata comunicazione dei diritti di appello di cui gode chi fa un ricorso, pareri inadeguati o fuorvianti, rifiuto di rispondere a domande ragionevoli, mancanza di rispetto, mancata messa a disposizione di un rimedio dovuto. L’Ombudsman non può invece occuparsi di: reclami che riguardano la politica del governo o il contenuto della legislazione; indagini penali; decisioni dei giudici; materie relative alla sicurezza nazionale; decisioni riguardo all’opportunità di dare avvio a procedimenti giudiziari o su come essi sono condotti; transazioni contrattuali e commerciali; reclami riguardo materie inerenti al personale amministrativo del settore pubblico; reclami presentati dopo oltre un anno dall’evento. Inoltre, non può in genere intervenire se la persona può ottenere un rimedio attraverso un tribunale speciale o l’autorità giudiziaria ordinaria e non può indagare su decisioni emesse da corti e tribunali.
Spagna
http://www.defensordelpueblo.es/
L’articolo 54 della Costituzione spagnola del 1978 istituisce il Defensor del Pueblo (difensore civico) definendolo come un “alto delegato” del Parlamento, incaricato di difendere i diritti fondamentali e le libertà pubbliche e di supervisionare l’attività della pubblica amministrazione. La Legge 3/1981 (successivamente emendata) ne definisce gli aspetti generali; la Legge 36/1985 disciplina le relazioni tra il difensore civico e le figure similari esistenti nelle distinte Comunità Autonome.
Scelto dalle due camere del Parlamento, il Defensor del Pueblo dura in carica cinque anni godendo di piena autonomia, inviolabilità ed immunità. Per garantire la sua indipendenza e imparzialità la carica di difensore civico è incompatibile con qualunque altra, elettiva o di designazione.
I suoi compiti sono quelli di suggerire e raccomandare l’adozione di misure concrete o la revisione dei criteri utilizzati dalla pubblica amministrazione, comprese le proposte di modificare norme che regolano determinate materie, affinché prevalga l’interesse generale con obiettività e senza arbitrarietà. La sua competenza si estende alla totalità degli organi dell’amministrazione generale dello Stato, delle amministrazioni delle comunità autonome e di quelle locali. Inoltre può intervenire anche nei confronti di quei soggetti (imprese, consorzi, ecc.) che agiscano o collaborino con le amministrazioni pubbliche nella fornitura di servizi pubblici. Il Defensor del Pueblo non può invece intervenire nei casi in cui non vi sia stato alcun intervento della pubblica amministrazione (vertenze di lavoro, famigliari, ecc.); quando sia trascorso più di un anno dal verificarsi (o dalla conoscenza) degli eventi; quando si tratti di petizioni anonime, in mala fede, senza motivazione concreta o che possano arrecare pregiudizio al legittimo diritto di terzi.
Per quanto riguarda l’iter procedurale il difensore civico può agire d’ufficio o su istanza di parte. Può rivolgersi a lui, senza nessuna discriminazione, qualsiasi persona fisica o giuridica che si consideri violata nei suoi diritti fondamentali o lesa in un suo interesse legittimo, da un organismo pubblico. Non sono esclusi da questo diritto i minori, le persone detenute in strutture carcerarie, le persone con disabilità mentale, gli stranieri e chi appartiene alle Forze Armate, ed è garantita la confidenzialità della richiesta. L’azione è gratuita e non necessita dell’assistenza di un avvocato; inoltre l’intervento non sospende o sostituisce eventuali altre vie legali previste dalla legge. Il difensore civico può ammettere o respingere le richieste. In quest’ultimo caso lo farà motivando la sua decisione per iscritto e informerà l’interessato sulle vie più opportune da seguire per la sua azione. Tutti i poteri pubblici hanno l’obbligo di collaborare alle indagini o alle ispezioni del difensore civico.
A seguito delle istanze, il difensore civico può proporre la modifica dei criteri utilizzati negli atti e nelle decisioni dell’amministrazione pubblica, proporre modifiche normative o l’adozione di nuove disposizioni, nonché sollecitare le autorità pubbliche competenti ad esercitare i loro poteri d’ispezione e di sanzione. Il difensore civico informerà inoltre l’interessato del risultato delle sue investigazioni, nonché della risposta data dall’amministrazione.
Il Defensor del Pueblo deve rendere conto del suo operato al Parlamento, in una relazione dettagliata che presenta annualmente prima ad una Commissione mista e successivamente alle assemblee plenarie di entrambe le camere. In casi gravi e di urgenza potrà presentare una relazione straordinaria.
Slovenia
La previsione della figura dell’Ombudsman è contenuta nell’art. 159 della Costituzione della Repubblica di Slovenia del 1991, con lo scopo di proteggere i diritti umani e le libertà fondamentali in relazione agli enti statali, locali e a quelli investiti di pubblica autorità. La legge istitutiva dell’Ombudsman è del 1993.
L’Ombudsman è eletto dal Parlamento (con maggioranza dei 2/3 dei membri) e nominato dal Presidente della repubblica; deve agire nel rispetto della Costituzione e degli strumenti internazionali riguardo i diritti umani. Il suo mandato dura 6 anni e può essere rinnovato una sola volta. La sede è a Lubiana.
L’Ombudsman agisce o su reclamo di qualsiasi cittadino o di propria iniziativa. Può richiedere informazioni all’amministrazione in questione, effettuare ispezioni e ascoltare persone riguardo ai fatti. Le autorità amministrative interessate non possono opporre all’Ombudsman il segreto sulle informazioni o sui dati che egli ha richiesto. L’Ombudsman, una volta acquisito il materiale richiesto, è tenuto al rispetto del segreto. Egli può indirizzare raccomandazioni, formulare opinioni e critiche nei confronti degli enti interessati ed essi devono rispondere entro il termine da lui specificato. Se l’amministrazione non si adegua alle raccomandazioni proposte dall’Ombudsman, egli può informare l’organo sovraordinato o il ministro competente o sottoporre al Parlamento un rapporto speciale o pubblicizzare i fatti accaduti.
L’Ombudsman può proporre l’avvio di un procedimento disciplinare nei confronti dei funzionari responsabili del caso di cattiva amministrazione. I procedimenti davanti all’Ombudsman sono confidenziali, informali e gratuiti. L’attività dell’ufficio è riassunta in un rapporto generale annuale ed eventualmente in rapporti speciali presentati al Parlamento.
I casi esclusi dalla competenza dell’Ombudsman sono i seguenti: casi di competenza dell’Autorità giudiziaria, a meno che non ci siano ritardi ingiustificati o evidenti abusi di potere; casi che rientrano nella competenza di una commissione di indagine del Parlamento riguardo a pubblici ufficiali; casi per i quali non sono stati esperiti tutti i rimedi legali disponibili, tranne se l’Ufficio giudica che sarebbe inutile per il ricorrente continuare con quel rimedio o che il ricorrente patirebbe un danno irreparabile nel frattempo. Il caso, tranne eccezioni, non deve risalire a oltre un anno dal momento del ricorso presentato all’Ombudsman.
Egli può anche affrontare temi generali rilevanti per la protezione dei diritti umani e delle libertà fondamentali e per la tutela legale dei cittadini. L’Ombudsman può indirizzare al Parlamento proposte di riforma delle leggi esistenti e può fornire suggerimenti all’amministrazione per migliorare il servizio.