Incontro sulle prospettive della ratifica da parte del Parlamento italiano del Protocollo opzionale alla Convenzione ONU contro la tortura (OPCAT), Università di Padova, 26 marzo 2010

Opening of the meeting
Markus Jaeger
Head of Legislative Support and National Human Rights Structures Division, Directorate General of Human Rights and Legal Affairs, Council of Europe

Thank you so much Marco.

Dear colleagues and friends from Italy, dear colleagues and friends from all corners of Europe, I am, needless to say, extremely touched and honoured to be here with you today and to have you with us coming from Rome and other cities in Italy, and coming from, as I said earlier on, many places of that greater Europe of forty-seven member states of which Italy is a major member.

Forty-seven member states that go from Iceland to Turkey, and go from Portugal to the east coast of Russia.

These forty-seven member states, this greater Europe, have engaged in three major institutions of development for the protection of Human Rights in the past decades. The first development is the one that tends towards the institution of a National Ombudsman, since 1985 the Council of Europe in resolutions and recommendations which were accepted and co-drafted by the Italian government has decided that all member states should have a national Ombudsman. Today forty of the fortyseven member states have a national Ombudsman, small countries like San Marino, Monaco and Liechtenstein, for instance, don't have one, Monaco is going to have one very soon. Two big countries have no national Ombudsman, Turkey and Italy. Since 1997 the same sort of decision was made, including by the Italian government, in Strasbourg to call upon all the member states to have an independent national human rights commission or institution, which is not the same thing as an Ombudsman.

Today thirty-five of our member states have such an institution, a few big countries don't have one: Turkey, Italy are among them. On the United Nations level something was done which was champion, which was advocated for more than twenty years by the European Committee for the Prevention of Torture, by the CPT, which has an Italian chairman, and for more than twenty years the CPT has said: you should have an independent national mechanism to visit places of detention and deprivation of liberty, so as to effectively prevent ill-treatment from happening. The United Nations have made a convention on this, the so-called OPCAT convention, of our fortyseven member states twenty-six have ratified the OPCAT and will have such national mechanism, Italy is not among them. So we have got three major developments for the protection of human rights all deemed essential and all deemed friendly, because we're speaking of national bodies, we're not speaking of an addition of international bodies, we're speaking of an Italian body in Italy to help Italy, and these three trains have been missed by Italy.

Now there is irony in us being here, because the irony is not only that Mauro Palma, the president of the CPT, eminent president of the CPT is an Italian, in a country where there is no National Preventive Mechanism against Torture, the irony is also that our friends from Padova, Antonio Papisca, Marco Mascia, Stefano Valenti and the team of the Interdepartmental centre of human rights and the rights of peoples, with Paolo De Stefani and others I've seen in the room, they have become over the last two and a half years our strongest allies in working together in organising the networking of all these existing bodies of what I'm speaking, so all these bodies come from all over Europe to work here in Padova, the Ombudsmen come to a country where there is no Ombudsman, the National Human Rights Commissions come to work together in Padova, in a country where there is no National Human Rights Commission and the NPMs have come for the first time, the last two days for the first time together from all over Europe to work here in Padova where there is no NPM and not even the ratification of the OPCAT.

So we are here together today for two reasons: first, we try to understand, we would like to understand why this beautiful, big, important country that everybody wants to go to for the pleasure of being here that is at the cradle of our civilization in Europe, is missing these three trains or chooses not to jump on them, there must be reasons for that and we would like to understand, and the second reason is not only would we like to understand why this problem exists, but we would like to offer friendly, respectful help to those of you who think you should perhaps hop on one or two or three of these important trains and catch up with the paneuropean developments. And we would like to see if we can agree on ways and, I say again, respectfully, in a friendly way, work together, if you so wish, towards the possibility for Italy, if Italy so wishes, to catch up, because there has been some delay now, and to jump on this train and take the place which Italy has as a big European nation, which many people look upon in this concert of European nations.

I should try to act that you have more and more developed relationships on government level with another big, big European country that is part of Council of Europe and which is Russia. Let me point out that Russia has a national Ombudsman, Russia does not have yet an independent national human rights commission and Russia has not ratified OPCAT or has an NPM but they have started setting up National Preventive Mechanism against Torture which is not perfect but they have tackled the problem, at least. Now, it is just an example to say: it is hard to understand why this country does not want to engage into this and I'm sure that my friends from all over Europe, myself and the [omissis] of my team will better understand the reasons and perhaps the possibilities to change that state of things. Thank you very much and very much looking for to our meeting here and I thank you for the confidence and the friendliness that you show to us by accepting to gather with us here.

Creation of independent visiting bodies: the CPT perspective
by Mauro Palma, President of the European Committee for the Prevention of Torture – CPT

Grazie molte per l'invito, sono molto felice del fatto di partecipare alla prima delle due tavole rotonde e quindi di non dover dare a Markus alcuna possibilità di risposta dal punto di vista diciamo "nazionale" rispetto a tutte le inadempienze che questo paese ha rispetto agli obblighi internazionali e quindi di ritenermi totalmente esonerato e quindi di parlare nel mio ruolo istituzionale e non come cittadino italiano.

Il comitato per la prevenzione della tortura del consiglio d'Europa ha recentemente celebrato i suoi venti anni di attività nel novembre scorso: vent'anni di visite, vent'anni di monitoraggio delle situazioni.

E io vorrei partire prima di dare alcune rapide informazioni anche su come noi vediamo il nostro sistema di visite, su come noi vediamo il rapporto con gli organismi anche a livello nazionale, vorrei partire da un dato su cui dobbiamo concordare tutti e che dobbiamo tenere ben presente nonostante l'obbligo assoluto e il divieto assoluto che tutte le convenzioni esprimono rispetto alla tortura e ai trattamenti inumani e degradanti, questo è tuttora un problema ed è tuttora un problema anche nel territorio europeo da cui credo dobbiamo partire, è un problema nonostante in tutte le situazioni istituzionali ed accademiche si sia sempre pronti ad affermare che gli stati hanno l'obbligo di prevenire, hanno l'obbligo di reprimere, hanno l'obbligo di rimediare rispetto alle vittime. Questo lo si afferma ma poi nei fatti è un problema almeno secondo tre direzioni:

- la prima direzione è che il problema della tortura e del grave maltrattamento fisico è pronto a riproporsi laddove si ripropone una situazione di eccezionalità ed emergenza, è pronto a riproporsi in forme di interrogatorio, è pronto a riproporsi in pratiche laddove c'è una distorsione paradigmatica strutturale per cui il soggetto che commette un reato non è più visto come reo ma è visto come irriducibile nemico, come persona cui irriducibilmente contrapporsi e si danno messaggi sempre più ambigui rispetto alla possibilità diciamo di mettere in atto procedure anche totalmente in contraddizione con gli obblighi che gli stati si sono assunti.

- La seconda direzione di riproporsi del problema è rispetto alle generali condizioni di privazione della libertà oggi in Europa. Senza nominare il paese, dati in vincoli di confidenzialità che noi abbiamo, posso dire che recentemente dopo aver avuto un colloquio, come spesso noi abbiamo e dobbiamo avere con il ministro degli interni di uno dei paesi del nostro monitoraggio rispetto alle situazioni di privazione della libertà e aver avuto anche molto accordo su una situazione di principi da difendere, mi sono personalmente trovato mezz'ora dopo a visitare un luogo di polizia dove 61 persone erano tenute in tre stanze di un seminterrato, una sola delle quali aveva la finestra, un solo gabinetto ed erano lì da più di 60 giorni senza aver avuto accesso all'ora di aria, semplicemente per il fatto che trattandosi di stranieri ed essendo totalmente pieni i centri per gli immigrati non era stata trovata altra sistemazione e altra situazione per detenerli.

Il gap tra gli impegni formalmente assunti, le affermazioni valoriali, di principio, che avevano caratterizzato quel nostro dibattito e la situazione concreta vista on the spot, direttamente a distanza di meno di un ora è qualcosa che lascia strabiliati.

Le questioni di privazione della libertà in Europa anche nel carcere che è in fondo la situazione più regolamentata, la situazione con regole più definite, sono oggi tali che quel termine di trattamento inumano e degradante che poteva apparire piuttosto fumoso nella sua definizione acquista concretezza e immediatezza e visibilità.

- La terza questione linea che mi fa dire che oggi il problema è ancora un problema in Europa molto forte è il fatto che per esempio quasi tutti gli stati subito dopo l'arrivo sulla scena del terrorismo internazionale nella prima decade di questo nuovo secolo quasi tutti gli stati quando hanno adottato dei provvedimenti di emergenza sono ricorsi ad un tipico provvedimento in misura più o meno maggiore: prolungare il periodo tra il fermo e l'imputazione formale, prolungare quindi il periodo di minore trasparenza.

Ecco io credo che questo sia un messaggio rivolto poi agli operatori della sicurezza e agli operatori della giustizia, sia un messaggio dirompente e negativo, cioè si collega l'efficienza con il prolungamento del periodo di minore trasparenza.

Anche se poi ognuno di noi è invitato a fare grandissimi corsi nel training formale delle forze di polizia, quando si danno poi operativamente questi messaggi in cui per riacquistare efficacia nell'intervento si aumenta l'opacità, credo che tutti poi i messaggi che noi possiamo dare nelle nostre lezioni formali vanno in qualche modo a diminuire la propria efficacia.

Allora scusatemi per questa premessa, per dire che il problema almeno secondo queste tre direzioni: i provvedimenti eccezionali, i messaggi indirettamente dati sul piano della formazione e le situazioni materiali di affollamento e sovraffollamento, il problema è un problema che ci interroga ancora che interroga ancora anche noi in Europa.

Il comitato, molti di voi sanno, lo dico per i più giovani, il comitato stabilito da una convenzione del 1987 e operativo dall'89, si basa su un sistema che è poi molto simile al sistema attorno a cui si sta discutendo oggi, noi ormai ne discutiamo a tre livelli: globale, regionale e nazionale; per lungo tempo ne abbiamo avuto solo a livello regionale, ora è molto positivo poter avere questa, come dire, tripartizione e questo dialogo sui tre livelli possibili.

Se lo devo riassumere con delle parole chiave, lo riassumo con la parola chiave di "meccanismo non-giudiziale", con la parola chiave di "meccanismo che agisce in proprio", con "meccanismo che cerca di agire ex-ante" e con "meccanismo che produce raccomandazioni e quindi standard". Se lo paragono, per esempio, alla Corte da noi a Strasburgo, le parole in quel caso sono diverse: è un meccanismo giudiziale, che necessariamente agisce ex-post, non ex-ante, che non agisce su propria iniziativa ma su denuncia del singolo, che non produce raccomandazioni ma produce sentenze. Voi capite che queste parole chiave diverse danno un immagine della complementarietà dei due sistemi, della differenza ma anche del loro essere, come dire, due momenti diversi con un obiettivo, diciamo, comune.

Le visite; il sistema è un sistema di visite. E un sistema di visite è prevenire attraverso visite e contemporaneamente definire standard attraverso queste visite e questo monitoraggio. Queste sono le due caratteristiche, diciamo, del nostro sistema. Le visite sono visite preparate molto a lungo, molto accurate, con incontri fatti in precedenza e, devo dire, anche piuttosto lunghe (generalmente sono 10-12 giorni). Parlo delle visite, quelle che noi chiamiamo periodiche, quelle che anche, in un certo senso, possono essere previste dagli Stati, perché in fondo ogni 4 anni capitano, poi a novembre si annunciano e si dice "nel prossimo anno ci sarà la visita", che so io, "in Italia". Ovviamente è diverso dare questo messaggio all'Italia o a Malta. A Malta c'è una sola prigione, quindi sicuramente visiteranno quella prigione; se lo dico in Italia, in Italia ce ne sono 206 quindi tutti sanno che c'è una visita ma non sanno quale e quali saranno i posti che verranno visitati. Accanto a queste ci sono, invece, anche le visite ad hoc richieste dalle circostanze e devo dire che c'abbiamo noi anche una pratica che abbiamo comunicato ormai al Comitato dei Ministri, per esempio di avere delle delegazioni in stand-by quando ci sono dei particolari eventi. Per esempio quando c'è un summit internazionale noi abbiamo una delegazione in stand-by pronta ad intervenire se le circostanze lo richiedono. Ovviamente in questo, spiace dirlo, ma è stata la lezione appresa da un caso italiano. È stata una lezione, una decisione adottata, come dire, dopo alcune vicende successe proprio in questo paese.

La collega dell'Estonia parlava prima dell'importanza dell'informare, della notifica, etc.; le notifiche sono molto importanti però credo sia anche importante non togliere quella caratteristica di visita non annunciata. In alcune situazioni la notifica può essere fatta in tempi molto molto rapidi, molto molto brevi; non tanto la notifica della visita, quanto la notifica poi della singola istituzione che andrà poi a visitare. Noi notifichiamo la visita con una formula, che è poi sempre la stessa, in cui noi indichiamo "il comitato visiterà, per esempio, il Due Palazzi di Padova e poi aggiungiamo "ovviamente il Comitato è libero di scegliere sul momento ogni altro luogo che riterrà opportuno visitare". Quindi è una formula di cortesia che parzialmente dà la possibilità di far conoscere a noi le buone pratiche che sono state realizzate ma che anche lascia noi liberi di decidere sul momento dove altro andare. Buone pratiche ma anche meccanismo di andare, come dire, nei luoghi tenuti un po' più coperti. Visite, cerco di essere anche molto veloce, visite a cosa? Ecco, l'area della privazione della libertà, e qui vorrei che si facesse una buona riflessione anche in Italia su cosa parliamo quando parliamo di privazione di libertà perché tutti sono più o meno favorevoli a lasciare che ci siano visite in carcere, diventano poi un pochino meno favorevoli quando si parla di visite nei centri per immigrati, ancor meno quando si parla di visite alle stazioni di polizia, non sono favorevoli per niente quando si parla di visite, per esempio, a carabinieri, gendarmerie, guardia civil; cominciano ad essere molto molto perplessi quando si parla di luoghi di interrogatorio perché voi sapete che in molti paesi ci sono i cosiddetti "informative talks" dove la persona ancora non è formalmente né detenuta né fermata però non è libera di ricevere il luogo dove l'informative talk sta avvenendo e quelli sono per noi luoghi di privazione della libertà. E quindi accedere nei luoghi dell'intelligence, dei servizi dove avvengono informative talks in alcuni paesi è estremamente importante ed è un punto e una battaglia che noi continuiamo a doverci in qualche modo conquistare momento per momento, però, in un certo senso, a dover sempre riaffermare. Quindi se io devo vedere l'area della privazione della libertà metto il carcere, metto le istituzioni sanitarie a trattamento sanitario obbligatorio con le istituzioni psichiatriche in vari paesi, metto le polizie (e uso il plurale per comprenderle tutte), metto i centri per immigrati, metto i luoghi in cui avvengono, appunto, interrogatori e aggiungo anche luoghi dove molte volte le persone entrano per una situazione volontaria, penso a degli anziani a dei luoghi di ospizio per anziani, e poi di fatto quella situazione da volontaria diventa involontaria o anche situazioni di alcuni paesi in cui il welfare si è trasformato in control-system praticamente, in cui per esempio, rimuovere i bambini di strada significa anche però porli in una istituzione sotto il totale controllo dello stato e quindi in qualche modo c'è la necessità un occhio di analisi esterna.

Quindi vedete che l'area è un'area estremamente variegata e allora essendo così variegata, il fatto di basarsi sempre su un principio di cooperazione e non su un principio di ispezione e giudizio, diventa ancora più importante perché proprio perché sono molte le aree da esaminare dobbiamo insieme ritenerci partner dello stesso progetto, dello stesso obiettivo. Dobbiamo insieme trovare la possibilità di proteggere il più possibile una serie di persone che sono persone vulnerabili. Quando voi avete un'istituzione, vi faccio un esempio, di anziani, altra esperienza recente, tutti entrati volontariamente nei tempi passati ed improvvisamente poi, successivamente, per abbandono, tutti privati della loro capacità legale quindi tutti interdetti e il tutore legale di tutti questi anziani è il direttore di quell'istituzione. Unico tutore legale di tutti, voi pensate che sia un sistema (può darsi che sia la migliore persona in assoluto) ma voi pensate che non sia un sistema da considerare non degno di un osservazione più specifica? Quindi vedete che quest'area che partendo dal carcere sembra chiaramente definita, quando va ad altre aree diventa un'area un pochino più mobile, più fluttuante. L'ultimo elemento su cui le visite devono dare un'opportunità di controllo è l'elemento dell'impunità. L'impunità è un problema.

A novembre, in occasione dei nostri 20 anni a me è stato chiesta una dichiarazione su quali vedessi come uno dei problemi maggiori in Europa e io l'ho fatta esattamente sull'impunità. L'impunità ha molte modalità di verificarsi; io parlo dell'impunità dei pubblici ufficiali che commettono violazioni rispetto a persone private della libertà. L'impunità ha molte modalità: c'è il sistema dell'immagine non aperta per niente, c'è il sistema dell'indagine aperta ma senza alcun atto investigativo al proprio interno, c'è il sistema dell'indagine aperta per far contenti tutte le organizzazioni e portata a tempi tali che la prescrizione è l'unico esito possibile per l'indagine stessa, c'è l'indagine aperta e nel contempo la possibilità di offrire agli indagati non solo le normali protezioni, il che è una tutela e una garanzia, ma anche promozioni prese su base discrezionale. Voi capite che promuovere una persona indagata di violazione rispetto ad una persona privata della propria libertà è una cosa che lascia abbastanza perplessi. In questo contesto, in questo compito difficile noi vediamo il rapporto con gli NPM come una risorsa estremamente importante anche per il nostro lavoro. Lo vediamo con due, e con questo mi avvio a concludere il mio intervento, con due caratteristiche che teniamo molto ferme. La prima caratteristica è che gli NPM devono vedere se stessi come parte di un sistema internazionale; sono organismi nazionali (in molti casi erano organismi nazionali preesistenti), ma nel momento in cui da organismo nazionale preesistente diventano NPM, diventano parte di un contesto internazionale e questo deve essere molto chiaro e deve essere molto chiaro anche nella possibilità dell'interlocuzione con un organismo regionale come è il CPT, che altrimenti, essendo le nostre informazioni confidenziali, non siamo in grado di scambiare alcuna informazione con questi NPM, se loro non tolgono la loro dimensione nazionale. Questo è a vari livelli: innanzitutto, al primo livello, è a livello di nomina.

Alcuni degli organismi che pocanzi venivano nominati a livello europeo, sono per carità ottimi organismi, ma alcuni hanno nomina governativa e nel momento in cui sono stati definiti come NPM, io prima di, come dire, scambiare informazioni ed avere una qualche forma di cooperazione, io voglio capire come agiremo e come lavoreremo. Cioè se questo salto di indipendenza e collocazione in un sistema internazionale è stato fatto. Il secondo salto, secondo me non semplice ma è stato già nominato, è il passaggio da un sistema,che sostanzialmente, come il sistema dell'ombudsman, agisce caso a caso e reagisce rispetto allo stimolo esterno producendo un'azione ad un sistema in grado di individuare in proprio gli elementi di criticità. Guardate che è un cambio di paradigma del proprio agire, non sempre semplice, cioè da un sistema che reagisce a criticità che gli giungono dai casi individuali ad un sistema che è in grado lui stesso di individuare criticità. Ecco queste sono le sfide, queste sono le possibilità che abbiamo, e io sono uno che le dobbiamo esperire asl massimo ed andare avanti il più possibile, per avere un sistema che ci porti quantomeno a diminuire il più possibile il livello di violazioni, che oggi in Europa troviamo in maniera alquanto consistente. Grazie.

Possible NPM options in Italy, including the prospects of a NHRI
by Carola Carazzone, Speaker, Italian Committee for the Promotion and Protection of Human Rights (Italian grouping of Human Rights NGOs)

Possibili opzioni per un NPM in Italia, inclusa la possibilità di una NHRI
Carola Carazzone, portavoce del Comitato italiano per la promozione e protezione dei Diritti umani (Raggruppamento italiano delle ONG operanti nei Diritti umani):

Esprimo anch'io a nome del Comitato per la promozione e la protezione dei diritti umani una grande gratitudine per essere qui oggi. Il Comitato è una rete di 81 organizzazioni non-governative e di associazioni italiane che si è costituito nel febbraio del 2002, sono passati 8 anni, allo scopo specifico di promuovere la costituzione nel nostro paese di una istituzione nazionale indipendente ed efficace per la protezione dei diritti umani. Sono ONG molto diverse, per origine, per appartenenza, per mandato, per metodologia di azione e che sono riuscite però a rimanere insieme tutto questo tempo, cosa non comune nel panorama del nostro paese per questo obiettivo specifico.

Il tema che mi è stato chiesto di affrontare oggi, la questione della ratifica di OPCAT con conseguente previsione-applicazione degli NPMs anche nel contesto della questione di una istituzione nazionale indipendente per i diritti umani in Italia è un tema di fondamentale importanza per questo paese.

L'anomalia di un paese come l'Italia che ha un'insigne storia costituzionale e di riconoscimento e tutela dei diritti fondamentali, un'importante tradizione democratica e ha centri universitari di eccellenza per i diritti umani, come quello che così magnificamente ci ospita a Padova riconosciuto non soltanto a livello europeo, e che manca di una istituzione nazionale conforme ai principi di Parigi è un'anomalia all'ordine del giorno in tutte le assise internazionali.

E' la questione dei double standards, dei "due pesi, due misure" che Tana ha affrontato prima dicendo quali erano le ragioni per cui in questo paese sconta questa anomalia così ancora profonda. Quindi l'Italia che ama autodefinirsi come paese a democrazia consolidata è purtroppo uno dei paesi che applica double standard.

L'Italia, come qualunque altro paese invece, non è immune dal rischio né di violare i diritti fondamentali né di prevenirne le violazioni, quindi è estremamente pretestuoso pensare che i diritti umani siano in qualche modo un qualche cosa che riguarda soltanto i paesi terzi.

Allora sulla questione "istituzioni nazionali indipendenti per i diritti umani" alcuni punti sono importanti. L'Italia ha un folto novero di organi governativi che a vario titolo si occupano di diritti umani, manca invece, di un organismo indipendente che sia in grado di predisporre e monitorare una strategia di lungo periodo, possibilmente trasparente e partecipata, per promuovere e proteggere sistematicamente i diritti umani nella loro indivisibilità e interdipendenza.

Il rischio di frammentazione oggi è molto alto, c'è un rischio di proliferazione di organi, settoriali e locali, ed è un rischio che è alto, mentre la discriminazione, diciamo lo iato di opportunità di prevenzione e promozione tra una regione e un'altra a livello locale è un dato di fatto. Quindi manca una strategia nazionale permanente, un approccio bastato sui diritti umani alle politiche sociali, un approccio basato sugli standard internazionali dei diritti umani che vada oltre il vecchio e contrapposto approccio della violazione già perpetrata delle emergenze e specie se mediatiche.

Ora è già stato citato all'inizio questa mattina che tutti i Treaty bodies che hanno considerato l'Italia a partire dal 2003, tutti hanno sollevato la questione della mancanza di una istituzione nazionale indipendente in linea con i principi di Parigi.

L'11 febbraio 2010, al termine della prima sessione della UPR, l'Italia ha ricevuto 92 raccomandazioni di cui 14 riguardavano appunto la costituzione di un'istituzione nazionale indipendente. 10 giorni fa l'Alta Commissaria per i diritti umani delle Nazioni Unite, la signora Pillay, che è stata in visita in Italia, ha sollevato tre questioni: i diritti dei migranti e dei richiedenti asilo, le questioni inerenti il razzismo e la xenofobia e la questione dell'istituzione di un'istituzione nazionale indipendente per i diritti umani. ICERD, il Comitato delle Nazioni Unite per l'eliminazione della discriminazione razziale ha adottato in materia, nel 2008, la procedura speciale di follow-up; era marzo del 2008, siamo ormai a marzo del 2010 e nessuna risposta è stata data dal nostro Governo a quella richiesta di follow-up. CAT è già stato citato, nel 2007; nel 2007 CAT faceva riferimento alla recente approvazione, soprattutto grazie al lavoro di Tana de Zulueta che ne era la prima firmataria, del disegno di legge 1463 sulla costituzione di un'istituzione nazionale indipendente, che includeva, a quel tempo, il disegno di legge, un garante per i diritti dei detenuti. Attenzione, detenuti; non purtroppo persone private della libertà personale con tutti i rischi che Mauro Palma ha così bene espresso, quindi del rischio di limitare soltanto al carcere. Ecco, CAT, le cui concluding observations sono state tradotte ad opera del Comitato, e sono state tradotte ad opera del Comitato come dal 2003 traduciamo tutte le concluding observations che riguardano il nostro Paese, ovviamente si tratta di una traduzione informale, non ufficiale, perché come obbligazione strumentale all'obbligazione di risultato di diffondere nel nostro Paese questi strumenti, il nostro Governo è inottemperante, per cui è nostra anche la traduzione delle raccomandazioni della UPR, e lo facciamo non certo per sostituirci ma perché manca questo strumento primario di avere in italiano, per poi poterle diffondere le osservazioni conclusive che riguardano il nostro Paese.

Ecco, facevo riferimento a CAT nel 2007, poi purtroppo quel disegno di legge che era stato approvato il 4 aprile del 2007 alla Camera, grazie all'onorevole de Zulueta è rimasto poi senza seguito. Quindi sono ormai due legislature in cui c'è stato uno stallo, in cui non è stato nemmeno possibile calendarizzare la discussione di un testo in Parlamento; finalmente nel 2007 c'è stata l'approvazione da una Camera di un disegno di legge in materia, che poi non ha portato, anche a causa della situazione politica del nostro Paese e della maggioranza così risicata al Senato in quella legislatura, non ha portato a nessun risultato concreto anche per il termine anticipato della legislatura nel 2008. Avete in cartellina un documento che io ritengo molto importante, che noi come società civile stiamo cercando di utilizzare in ogni modo. Abbiamo fatto dei rapporti di monitoraggio consolidati, cioè di rete, coinvolgendo tutte quante le nostre 81 associazioni non governative. Avete in cartellina il voluntary pledge: l'impegno solenne che il Governo Italiano ha preso di fronte all'Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 17 aprile del 2007, in sede di candidatura dell'Italia come membro del Consiglio Diritti Umani.

Dei tre pledge che l'Italia ha fatto in quella sede, uno riguardava OPCAT e l'altro riguardava l'istituzione nazionale indipendente per i diritti umani. Quindi non veniamo più a raccontare che i nostri governanti non sanno che queste sono le priorità per questo Paese. Questo è ormai chiaro, sono diversi Governi, di diversa estrazione politica, diverse legislature e veramente si spera che la UPR possa dare uno stimolo e uno spunto, però, ecco, le dichiarazioni che ho sentito guidando la delegazione del Comitato a Ginevra nel corso della delegazione non-governativa del Comitato a Ginevra a febbraio è stata non proprio ottimistica. Io quello che voglio ricordare qui, è anche il ruolo dei media su questa questione. Il dibattito che c'è stato alla camera nel 2007 è stato un dibattito molto difficile. Molto difficile perché la costituzione di un'istituzione nazionale indipendente non è considerata in questo Paese, né dai media né dall'opinione pubblica, assolutamente prioritaria. Si possono leggere a riguardo interventi molto gravi, nei resoconti della Camera di allora, pronunciati dai parlamentari in sede di dibattito. Quindi, le istituzioni nazionali indipendenti sono materia per paesi del terzo mondo, "terzo mondo" è l'espressione utilizzata; noi come ong non la utilizziamo da decenni l'espressione "terzo mondo", ma questa era utilizzata da alcuni parlamentari nel 2007. Lo stesso tenore di commenti si può ritrovare in sede di audizione del nostro Comitato anche recentemente, a marzo 2009.

Per quanto riguarda la volontà politica del Governo, ci sono state dichiarazioni pubbliche e ufficiali, citavo, di fronte all'Assemblea Generale l'impegno solenne quando l'Italia si è candidata e poi è entrata nel Consiglio Diritti Umani; ne cito un'altra, il 10 dicembre 2008 in occasione del sessantesimo anniversario della Dichiarazione dei diritti umani, il Ministro degli Esteri Frattini ha annunciato l'imminente presentazione di un progetto di legge, di iniziativa governativa quindi, in merito. Un anno e mezzo dopo, quindi a febbraio 2010, a Ginevra durante la UPR, il Sottosegretario agli Esteri, Vincenzo Scotti, ha dichiarato, proprio in sede di audizione alla UPR, che tale progetto di legge era in via di ultimazione. Quindi il rischio che la costituzione di un'istituzione nazionale indipendente venga ancora rimandato è grande e la UPR di giugno va sicuramente sfruttata; dobbiamo unire tutti gli sforzi possibili per questo. L'obiettivo per l'Italia deve essere quello di creare un'istituzione indipendente per i diritti umani forte, in grado di ottenere uno status di conformità ai Principi di Parigi di tipo A; fare qualche cosa che ci faccia vergognare e per cui non valga la pena, non facciamolo ma facciamolo seriamente visto che arriviamo con 17 anni di ritardo.

L'Italia oggi può e deve creare uno strumento nazionale forte a favore dei diritti umani, della democrazia e dello stato di diritto che debba e possa giocare un ruolo in Europa e nel Mondo. Oggi l'Italia ha, considerato il ritardo un grande vantaggio, perché può usufruire dell'esperienza di molti altri paesi; quindi sappiamo quanti soni i paesi che hanno istituzioni nazionali indipendenti, sappiamo anche che i diritti di Parigi non entrano nel merito di prevedere uno specifico tipo di istituzione nazionale indipendente. Bisogna però che sia assolutamente un'istituzione che sia indipendente, autorevole ed efficace. Quindi io voglio soltanto ancora dire che questo lungo ritardo dell'Italia consente un'osservazione in prospettiva comparatistica.

L'Italia non deve scoprire l'acqua calda. Quindi l'osservazione comparatistica ci permette di dire che la convergenza di sforzi, di intenti finalizzati alla realizzazione di un'istituzione per i diritti umani unica ed indipendente dai poteri ampi e forti e sotto la cui egida operino una serie di specialità (ad esempio per la tutela dei minori, ad esempio per la tutela dei migranti, ad esempio una preventive unit in linea con OPCAT che garantisca i diritti delle persone private della libertà personale), possa essere in Italia una scelta lungimirante e strategica. Lungimirante perché permette di realizzare la necessità di specializzazioni tematiche e settoriali in ambito dei diritti umani senza che questa si traduca in frammentazione degli sforzi e delle capacità. Strategica perché incorpora nella politica istituzionale quei principi di universalità e indivisibilità che sono il cuore pulsante dei diritti umani. Quindi la creazione di un'istituzione unica e plenipotenziaria, sempre che sia indipendente, autorevole ed efficace, perfettamente in linea con i Principi di Parigi potrebbe essere la soluzione più economica ed efficiente ma quando si valuta l'inclusione di National Preventive Mechanisms efficaci dentro l'istituzione nazionale indipendente è necessario sottolineare l'importanza, almeno, dei criteri dell'indipendenza, per cui dei meccanismi di prevenzione della tortura per essere efficaci devono essere inseriti in un'istituzione nazionale completamente indipendente e lo dico in termini di nomina dei commissari, in termine di termini finanziari, certamente, Tanya Norton prima diceva quanto siano necessarie delle risorse specifiche proprio per consentire le visite annunciate e non annunciate, quindi le risorse specifiche ad hoc, e indipendenza anche in termini di staff.

Il disegno di legge che è attualmente in corso alla Commissione Affari Costituzionali grazie agli sforzi immani compiuti dal Presidente della Commissione Straordinaria Diritti Umani del Senato, l'onorevole Marcenaro che è qui con noi, io penso che sia veramente un testo che va supportato; è il frutto di un compromesso, non è perfetto certamente (per quanto riguarda lo staff non è previsto un concorso, utilizza personale fuori ruolo), ci possono essere mille questioni però veramente, considerato il ritardo che l'Italia sconta, considerata la spinta che può dare la UPR, le organizzazioni non-governative aderenti al Comitato pensano che sia questo che è in discussione alla Commissione Affari Costituzionali il nostro punto di partenza. Grazie."

The prospects for OPCAT ratification in Italy
by Pietro Marcenaro, President of the Commission for the Protection and the Promotion of Human Rights, Senate of the Italian Republic

Pietro Marcenaro, Presidente della Commissione per la protezione e la promozione dei Diritti umani, Senato della Repubblica Italiana:

Grazie all'Università di Padova, al professor Papisca e al professor Mascia per questo invito che per me è veramente molto utile. Io userò questo tempo, se non vi dispiace, non per parlare del disegno di legge che ho presentato che potete vedere e di cui alcuni hanno già parlato, ma per dare una valutazione del punto a cui siamo. Naturalmente una valutazione politica, come quella che mi spetta ma spero di farlo in modo, diciamo provando a guardare le cose nel modo in cui sono e anche se oggi è l'ultimo giorno della campagna elettorale credo che ne possiamo stare fuori, per qualche minuto.

Io insisto su un punto: c'è stata l'UPR, c'è stata l'osservazione dell'Italia a Ginevra al Consiglio Diritti Umani. Non è andata male, da qualsiasi parte la si guardi. Il fatto che 62 paesi si siano presentati a fare domande io lo considero una cosa positiva è peggio quando nessuno si occupa di un Paese, quando queste cose avvengono nel disinteresse degli altri Paesi. Vuol dire che l'Italia è ancora considerata importante e queste raccomandazioni, le 92 raccomandazioni di cui si è parlato, devono essere valutate e analizzate. Io penso che la prima iniziativa da prendere è quella di chiedere alle autorità, al Governo italiano di considerare quello che è capitato a Ginevra, il processo che si è aperto a febbraio e che si concluderà a giugno, come una possibilità, come un'occasione e non come una minaccia. Bisogna smettere di considerare ogni volta che ci viene un'osservazione o una critica dalla comunità internazionale come se questa mettesse in discussione il nostro onore, addirittura, e la nostra dignità e considerare questo come una possibilità che ci viene data per affrontare dei problemi che fino ad oggi, non voglio adesso discutere del perché, non siamo stati in grado di affrontare e scegliere quindi, di qua a giugno, un'iniziativa che punti ad ottenere, su questo piano dei concreti passi in avanti.

Io penso che, poi dirò quali, secondo me, sono i problemi, molto rapidamente e le condizioni per questa cosa. Io penso che ci siano quattro o cinque grandi temi su cui ci si può realisticamente proporre di arrivare, diciamo entro il 2010 e l'inizio del 2011 a ottenere dei risultati. Introduco forse degli altri capitoli rispetto a quello specifico della ratifica del Protocollo Opzionale, ma questi problemi sono, per primo, la ratifica della Convenzione del Consiglio d'Europa sulla tratta, che non è stata fatta. Siamo in linea di arrivo, possiamo concludere la prossima settimana una discussione in Commissione Esteri del Senato e portare in aula immediatamente questo provvedimento, che è una cosa importante. L'Italia non l'ha ancora ratificato, dopo tante parole che sono state fatte sulla tratta questo è un punto e oramai è arrivato anche, finalmente, un disegno di legge governativo che, oltre a quelli che esistevano, anche se c'è ancora una discussione da fare.

Secondo punto, su cui i rilievi sono stati forti e che è collegato alle questioni di cui naturalmente stiamo discutendo, è quello che riguarda l'adeguamento della legislazione italiana allo Statuto della Corte Penale Internazionale. Questo è un altro punto importante su cui ci sono adempimenti da realizzare e che riguarda questioni sostanziali, diciamo così, nella questione del Paese e su cui penso che ci si può proporre di ottenere un risultato.

La terza questione, tornerò anche rapidamente su questo, è la questione dell'istituzione di un'autorità indipendente secondo i Principi di Parigi. C'è oramai, in Prima Commissione Affari Costituzionali un testo unificato, il Governo ha annunciato un testo ancora l'altro giorno, questa cosa è avvenuta in una sede informale che si è costituito un Osservatorio sulla questione Diritti umani che mette informalmente periodicamente intorno al tavolo Governo e Parlamento per una valutazione della situazione di questo punto. Una sede riservata ma che può essere una sede utile di lavoro.

E infine, la questione del Protocollo Opzionale e della sua ratifica, ricordando, come ha fatto già l'avvocato Lana, che noi abbiamo due questioni, non una, perché abbiamo la questione che riguarda la ratifica del Protocollo Opzionale e abbiamo la questione che riguarda l'introduzione del reato di tortura nel codice penale italiano e non credo di sbagliarmi dicendo che è su questo secondo punto che fino ad oggi le resistenze sono state più serie e, secondo me, più gravi, perché noi abbiamo avuto ancora nel febbraio, se non mi sbaglio, 2009 in occasione dell'approvazione del cosiddetto "decreto Sicurezza" al Senato, il fatto che sia stato respinto un emendamento che proponeva l'introduzione del reato di tortura con una dichiarazione del Sottosegretario degli Esteri, l'onorevole Mantovano, contro questa possibilità che, veramente, esprime, io penso, su questo do un giudizio che è evidentemente un giudizio parziale, ma le forze più retrive che umiliano, diciamo, anche il progresso enorme che è avvenuto dentro la Polizia, dentro i Carabinieri italiani. Proprio vuol dire non guardare le possibilità che ci sono, nel nostro Paese, di un cambiamento che è già avvenuto.

Ecco, questo punto è un punto molto serio, però io voglio dire questo, che insieme a questo ci sono, come sapete, altre grandi questioni che sono state poste nell'UPR di Ginevra. Queste grandi questioni sono in particolare, lo ricordava Carola Carazzone, sono in particolare la questione dei rom, cioè diciamo la questione della xenofobia che si concentra in particolare sulla questione dei rom con un problema molto serio, e la questione immigrazione. Tra parentesi, non voglio qui adesso parlarne, ma sulla questione dell'immigrazione io penso che ci sono stati dei casi nei quali tecnicamente la definizione di trattamento inumano e degradante fotografava esattamente la situazione. Io sono stato a Lampedusa nel febbraio dell'anno scorso e, chi vuole lo legge, oltre al resoconto ufficiale ho fatto un resoconto personale perché ho pensato che dovevo scrivere fuori dagli schemi, diciamo così, di una relazione pubblica. Chi volesse leggere questa cosa sul mio sito, racconto come quando le persone sono costrette a dormire e a vivere nell'urina e in situazioni di quel tipo.

Non affronto adesso questi problemi che riguardano l'immigrazione in generale perché penso che lì c'è veramente oggi un conflitto politico aperto su questi piani che non vedo come sia possibile trovare una composizione. Però le altre questioni penso che siano questioni sulle quali si può.

Aggiungo un punto, che era presente nell'UPR: l'accordo con la Libia. Sull'accordo con la Libia noi abbiamo lo spazio di una verifica perché quando le Camere hanno approvato questo accordo hanno impegnato entro un anno a una verifica sulla sua gestione e in particolare sugli aspetti umanitari che erano comportati da queste cose e penso che questo sia un problema che va riletto.

Su queste cose, ripeto, penso che bisognerà discutere con serietà.

Io penso che oggi, almeno questa è la mia opinione e sono veramente e profondamente convinto ogni giorno di più, che c'è il dovere di tirare fuori la questione dei diritti umani da, scusate se il mio linguaggio è un linguaggio un po' crudo, dal tritacarne della lotta politica quotidiana perché lì dentro, fino a quando la questione dei diritti umani sarà ogni giorno sottoposta a una polemica in cui la dimensione propagandistica e la dimensione immediata prevale su una considerazione dei problemi, io penso che noi non riusciamo a fare dei progressi. E per questo abbiamo bisogno, per ottenere questi obiettivi che io vedo come possibili, c'è bisogno di costruzioni di opinioni pubbliche. Sottolineo questa parola: opinioni pubbliche. Per me opinioni pubbliche è il contrario, il contrario, della ricerca di un consenso immediato.

Oggi bisogna sapere che la questione dei diritti umani è una delle questioni più impopolari che ci sia. Affrontare la questione dei diritti umani vuol dire affrontare questioni difficili di cui nessuno si vuole occupare: vuol dire affrontare il problema dei rom, vuol dire affrontare il problema dei detenuti, vuol dire affrontare i problemi della clandestinità.

Io ogni tanto ci penso. Se dovessi presentarmi davanti ai miei elettori che mi chiedono "Cosa hai fatto per noi?" "Ah, mi sono occupato, ho chiesto più risorse per i detenuti, mi sono occupato dei rom e poi dei clandestini" probabilmente i miei elettori direbbero "Vai a farti eleggere da qualcun altro".

Allora della formazione di un'opinione pubblica fa parte ricostruire una possibilità di una politica che dipenda dagli umori immediati, che abbia il tempo e lo spazio per assumersi le proprie responsabilità e, naturalmente, sottoporsi al giudizio democratico. Ma sottoporsi ad un giudizio democratico in una dimensione e in un modo che non sia quello che dipende dalla dittatura dei sondaggi, perché la dittatura dei sondaggi è, a mio parere, il contrario di opinioni pubbliche informate, che abbiano strumenti, conoscenze, informazioni che possono svolgere questo ruolo. Ecco, come vedete non ho parlato specificatamente, non ho analizzato le specifiche proposte.

Dico solo sulla questione del Protocollo Opzionale, io penso che bisogna andare ad oggi a un'unica agenzia che verifichi le sue articolazioni e tra l'altro, se uno guarda lo stesso Protocollo Opzionale, questo prevede perché al comma 4, se ricordo bene, dell'articolo 18 nomina praticamente i Principi di Parigi, vuol dire che pensa in qualche modo a un tipo di istituzioni che siano istituzioni che avvengono in qualche modo in quel quadro. Io penso che se in Italia noi andassimo in questa direzione e se riuscissimo a tenere questo risultato.. C'è bisogno di molto lavoro però sono fiducioso che ci siano grandi possibilità di fare. Grazie.