Quadro giuridico dell’Unione Europea

Autore: Claudia Pividori (PhD in Ordine Internazionale e Diritti Umani, Università La Sapienza, Roma)

Il quadro normativo offerto dal diritto dell’Unione Europea rappresenta un riferimento vincolante per il legislatore italiano, sia nazionale sia regionale (v. l’art. 117 Cost., comma 1).

Il Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1° dicembre 2009, ha riarticolato le basi giuridiche dell’Unione Europea intorno a due strumenti fondamentali: il Trattato sull’Unione e il Trattato sul funzionamento dell’Unione; entrambi contengono importanti riferimenti ai diritti della persona.

Il Trattato di Lisbona inoltre consacra il valore giuridico della Carta dei diritti fondamentali e prevede una nuova base giuridica per l’adesione dell’UE alla Convenzione europea dei diritti umani.

Di fondamentale importanza è inoltre l’opera di interpretazione dei trattati e del diritto dell’Unione condotta dalla Corte di giustizia dell’UE, che per prima ha attratto l’attenzione sulla neces­sità di integrare il tema dei diritti umani nel quadro giuridico europeo.

Trattato sull’Unione Europea (TUE)

Il Preambolo e l’art. 2 TUE proclamano il valore dei diritti della persona e della dignità umana come fondamento della costruzione europea, mentre l’art. 3 TUE colloca la pace e i diritti umani tra gli obiettivi essenziali dell’Unione, sia nella sua azione interna, sia nelle sue relazioni internazionali.

L’art. 21 TUE, in particolare, afferma che il rispetto della dignità della persona umana e il principio di universalità e indivisibilità dei diritti umani, nonché i principi di uguaglianza e solidarietà, il rispetto della Carta delle Nazioni Unite e i principi di democrazia e stato di diritto, sono il fondamento dell’azione interna­zionale dell’UE.

L’art. 6 TUE contiene l’esplicito riconoscimento dei diritti umani enunciati nella CDFUE, la quale possiede lo stesso valore giuridico del TUE e del TFUE, prevede l’ade­sione dell’UE alla CEDU e riconosce che i diritti umani contenuti nella CEDU, così come quelli risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, costituiscono principi generali dell’ordinamento dell’Unione.

L’art. 7 TUE disciplina la procedura attraverso la quale il Consiglio, a maggioranza di quattro quinti e previa deliberazione del Parlamento europeo, può constatare un evidente rischio di violazione dei principi fonda­mentali dell’UE da parte di uno Stato parte e rivolgergli raccomandazioni; lo stesso Con­siglio, all’unanimità (con esclusione dello Stato interessato), può constatare l’esistenza, da parte di uno Stato, di una violazione grave e persistente dei valori dell’UE richiamati all’art. 2 TUE e, con voto a maggioranza qualificata, decidere la sospensione di alcuni dei diritti connessi alla condizione di membro dell’Unione.

Gli artt. 9-12 TUE, nel delineare i fondamenti democratici dell’UE, rinviano implicita­mente alla rilevanza dei diritti civili e politici all’interno dell’Unione. L’art. 11 TUE, in particolare, introduce per i cittadini europei la facoltà, raccogliendo il consenso di alme­no un milione di persone di varia nazionalità, di chiedere alla Commissione di presentare una proposta su materie su cui si avverte la necessità di un intervento normativo dell’UE.

Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE)

Gli artt. 18-25 TFUE sono dedicati alla cittadinanza europea, che si aggiunge a quella nazionale (e non ne è quindi un semplice «completamento», come si esprimeva il prece­dente testo di Maastricht-Amsterdam) e individuano una serie di diritti (ripresi anche nella CDFUE) di cui tutti i cittadini degli Stati membri sono titolari senza discrimina­zione (diritto di circolazione e soggiorno, di voto attivo e passivo nelle elezioni europee e comunali dello Stato di residenza, della tutela diplomatica e consolare da parte di qua­lunque Stato parte, di presentare petizioni al Parlamento europeo e adire il Mediatore europeo).

I diritti fondamentali assumono rilievo in molti campi dell’azione dell’Unione. Ciò avvie­ne con particolare concretezza nell’ambito del Titolo V del TFUE, dedicato allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia (artt. 67-89 TFUE) e collocato sotto il presidio giurisdiziona­le della CGE.

Anche il Titolo VII (artt. 101 TFUE e ss.), relativo al mercato interno (Norme comuni sulla concorrenza, sulla fiscalità e sul ravvicinamento delle legislazioni) contiene disposi­zioni rilevanti per la materia dei diritti umani.

Il Titolo X (Politica sociale) si apre con il riconoscimento dei diritti sociali fondamentali quali definiti dalla Carta sociale europea del 1961 e dalla Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori del 1989. Connesso alla competenza dell’Unione in campo sociale è anche il funzionamen­to del Fondo sociale europeo (Titolo XI, artt. 162 TFUE e ss.).

I diritti umani sono rilevanti anche in materie quali quelle di promozione dell’occupazione (artt. 145-150 TFUE), a favore dell’istruzione, della formazione professionale, della gioventù e dello sport (queste due ultime materie introdotte dal Trattato di Lisbona) (artt. 165-166 TFUE), la protezione dei consumatori (art. 169 TFUE), le politiche energetiche (art. 194 TFUE) e la protezione civile (art. 196 TFUE).

Grande rilievo è dato, nel TUE e nel TFUE, alla dimensione dei diritti umani nell’ambi­to dell’azione esterna dell’Unione (v. art. 21 TUE), che comprende la politica estera e di sicurezza comune (artt. 23-46 TUE). Da notare che i principi e gli obiettivi di democrazia, stato di diritto, universalità e indivisibilità dei diritti umani, nonché lotta alla povertà, preservazione della pace (conformemente agli obiettivi delle Nazioni Unite), tutela dell’ambiente, cooperazione allo sviluppo, ecc., devono essere rispettati sia nell’a­zione esterna, sia in rapporto agli aspetti esterni di ogni altra politica dell’Unione.

In tema di cooperazione con Paesi terzi e di aiuto umanitario, l’Unione agisce per completa­re e rafforzare l’azione degli Stati parti e persegue, in particolare, l’obiettivo della riduzio­ne ed eliminazione della povertà (art. 208 TFUE).

La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (CDFUE)

L’entrata in vigore del Trattato di Lisbona ha compor­tato l’entrata in vigore anche, a titolo di fonte di pari forza normativa dei trattati, della Carta dei diritti fondamentali dell’UE.

I 50 articoli della sua parte sostantiva danno sistematicità a disposizioni in materia di diritti fonda­mentali in parte già presenti nel TUE e nel TFUE, in parte riproduttive di dispo­sizioni presenti nella CEDU. Quando la Carta riconosce diritti già garantiti dalla CEDU, questi si intendono protetti in modo non inferiore rispetto a quanto stabilito dalla CEDU. Le norme della CDFUE possono essere invocate in sede giudiziaria solo ai fini dell’interpretazione o del controllo di legalità degli atti rientranti nel diritto dell’UE.

I diritti fondamentali si sviluppano intorno a sei ambiti: dignità, libertà, uguaglianza, solidarietà, cittadinanza, giustizia. L’art. 51 CDFUE precisa che le disposizioni della Carta si applicano alle istituzioni, orga­ni e organismi dell’UE e agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’UE. Esse non modificano l’ambito di applicazione del diritto dell’UE. I principi della CDFUE possono essere di ispirazione, oltre che per organi e istituzioni dell’UE, anche per i legislatori e i Governi degli Stati, nel momento in cui danno attuazione al diritto dell’UE.