Illustrazione e commento della legge 12 luglio 2011, n. 112, Istituzione dell’Autorità Garante dell’infanzia e dell’adolescenza

l’istituzione di un Garante nazionale dei diritti del bambino, operante nel quadro di un’Istituzione nazionale per i diritti umani, ha costituito un obiettivo per anni raccomandato al nostro Paese da autorevoli voci della comunità internazionale (e segnatamente dal Comitato dei diritti del bambino), perseguito in sede parlamentare attraverso svariate proposte di legge, e finalmente raggiunto – sia pure parzialmente – nel corso del 2011, con l’adozione della legge istitutiva dell’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza[1].

La legge 12 luglio 2011, n. 112 – Istituzione dell’Autorità garante dell’infanzia e dell’adolescenza - rappresenta un importante passo avanti, che porta il nostro Paese almeno virtualmente al livello di molti stati che da tempo si sono dotati di simili istituzioni. Il garante dei diritti del bambino integra infatti l'attività degli apparati amministrativi e giudiziari posti a presidio del benessere dei minori d’età.

Benché fino ad epoca recente l’Italia non disponesse di un Garante nazionale, non si può dire che nel nostro paese mancassero organismi nazionali con competenze generali in tema di diritti dell'infanzia e dell'adolescenza. La legge 23 dicembre 1997 n. 451 ha creato la Commissione parlamentare bicamerale sull’infanzia, con compiti di indirizzo e controllo sulla attuazione degli accordi internazionali e sulla legislazione; essa può inoltre richiedere informazioni, dati e documenti concernenti i diritti dei minori e riferisce annualmente alle Camere, formulando osservazioni e proposte per l’adeguamento della legislazione. La stessa legge ha inoltre dato vita all’Osservatorio nazionale sull’infanzia e l’adolescenza (con il compito, in particolare, di predisporre il piano nazionale di azione di interventi per la tutela dei diritti dell’infanzia e la relazione sulla condizione dell’infanzia in Italia e sull’attuazione dei relativi diritti) e il Centro di documentazione sull’infanzia e l’adolescenza di Firenze. Vi sono poi altri organismi facenti capo al governo (Dipartimento per le pari opportunità presso la Presidenza del Consiglio) specializzati su singole tematiche riguardanti i minori d’età – si pensi all’Osservatorio per il contrasto della pedofilia e della pornografia minorile, istituito ai sensi della l. 3 agosto 1998, n. 269, così come modificata dalla l. 6 febbraio 2006, n. 38, che riferisce al Comitato interministeriale di coordinamento per la lotta alla pedofilia (CICLOPE); o ancora alla Commissione per la prevenzione e il contrasto delle pratiche delle mutilazioni genitali femminili (legge 9 gennaio 2006, n. 7). Di grande rilievo è anche la Commissione sulle adozioni internazionali operante presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri quale Autorità centrale italiana per l’applicazione della Convenzione dell’Aja sull’adozione internazionale del 1993 (legge 31 dicembre 1998, n. 476, di ratifica della convenzione dell’Aja). In verità, la pluralità di organismi operanti a livello nazionale fa sorgere l’esigenza di articolare un dialogo proficuo tra questi diversi ambiti amministrativi, cosa che un Garante nazionale dell’infanzia e dell’adolescenza dovrebbe favorire.

La legge, approvata il 22 giugno 2011, riproduce in larga misura il disegno di legge unificato n. A.C. 2008 presentato dal Governo (Ministro Carfagna) l’11 dicembre 2008 e oggetto da parte della dottrina più avveduta di severi appunti critici[2]. Il ddl era stato ritirato dal governo dopo che, nel corso della seduta 227 del 2 ottobre 2009, la Camera aveva votato a maggioranza, contro il parere del Governo, un emendamento teso a rafforzare l’indipendenza e l’autonomia dell’istituendo Garante e a dotare l’istituzione di un proprio bilancio. Lo ddl, integrato con altri progetti di legge ad iniziativa delle Commissioni I e XII della Camera [3], è stato discusso nei due rami del Parlamento fino alla definitiva trasformazione in legge. La legge 112/2011 supera alcune perplessità di fondo che avevano portato al ritiro del provvedimento nel 2009, ma non si discosta in modo sostanziale da quella impostazione.

Finalità generali e profilo istituzionale dell’Autorità garante dell’infanzia e dell’adolescenza

L’art. 1 della legge 112 dispone che l’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza è creata al fine di dare attuazione alla Convenzione di New York e a quella di Strasburgo del 1996, ma cita anche la Convenzione europea dei diritti umani del 1950 nonché, sommariamente, il diritto dell’Unione Europea, oltre che la Costituzione e le leggi italiane. Lo stesso articolo precisa che tale Autorità esercita le funzioni e i compiti assegnatile dalla legge “con poteri autonomi di organizzazione, con indipendenza amministrativa e senza vincoli di subordinazione gerarchica”. Tale precisazione, non presente nel testo del ddl. 2008 (nel quale però, l’art. 3, dedicato alle funzioni dell’organo, attribuiva al garante piena autonomia, indipendenza di giudizio e valutazione e lo sottraeva ad ogni controllo gerarchico o funzionale), si rende opportuna proprio alla luce dell’esito della discussione e del voto della Camera del 2009, imperniati intorno all’effettiva natura di organo di garanzia dell’istituzione. Si può ritenere che lo stesso cambiamento della denominazione dell’organo da “Garante nazionale per l’infanzia e l’adolescenza” a “Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza” abbia tratto spunto dalla discussione in aula di quel giorno e miri a precisare il carattere di autorità indipendente (authority) del nuovo soggetto, chiaramente separata funzionalmente e materialmente dalla struttura di governo[4].

L’art. 2 della legge stabilisce con una certa enfasi che l’Autorità garante è un organo monocratico. Il titolare dell’Autorità garante è nominato d’intesa dai Presidenti di Camera e Senato, così come era previsto nel ddl 2008. Si precisa meglio, nell’articolo della legge, l’ambito di expertise dell’Autorità garante: non “il disagio minorile e le problematiche familiari ed educative”, come recitava il ddl carfagna, ma “[i] diritti delle persone di minore età nonché [le] problematiche familiari ed educative di promozione e tutela delle persone di minore età”. La durata del mandato è di quattro anni; il comma 3 dell’art. 2 indica una serie di incompatibilità che fanno divieto all’Autorità garante non solo di condurre attività professionali o svolgere altri incarichi pubblici, ma anche di mantenere rapporti con enti o associazioni operanti nel campo della tutela dell’infanzia che possano far sorgere conflitti d’interesse. Mentre il ddl 2008 lasciava alla concertazione tra Presidente del Consiglio dei ministri e Ministro del tesoro la determinazione del compenso spettante al Garante, la legge precisa che l’indennità di carica corrisponde a quella di un capo di dipartimento della Presidenza del Consiglio dei ministri. L’art. 2 è da ritenersi senz’altro carente nella misura in cui non contiene alcuna disposizione relativa al procedimento di selezione degli aspiranti alla carica di Autorità garante. Non solo non si è presa in considerazione la prassi positivamente adottata in alcuni stati europei (e raccomandata, tra l’altro, dalla Rete europea degli Ombudsman per i minori d’età - ENOC) di stabilire una procedura pubblica e trasparente di esame delle candidature alla quale far partecipare anche gruppi di bambini e adolescenti, ma non si è precisata alcuna procedura, salvo il “concerto” tra i Presidenti delle due Camere.

Le funzioni dell’Autorità garante

L’art. 3, il più complesso dell’intera legge, definisce funzioni e compiti dell’Autorità garante, oltre che istituire la Conferenza nazionale per la garanzia dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza.

La lett. a) del primo comma attribuisce all’Autorità garante il compito generalissimo di promuovere l’attuazione della Convenzione del 1989 nonché l’applicazione della normativa europea e nazionale in materia di diritti dell’infanzia, con particolare riguardo al diritto di vivere in famiglia. Con disposizione altrettanto cumulativa, la lett. b) gli attribuisce i compiti di cui all’art. 12 della Convenzione del Consiglio d’Europa del 1996. Si può osservare che i compiti prefigurati in tale disposizione si sovrappongono ampiamente a quelli richiamati in altre lettere e commi dello stesso art. 3. Anche la lett. o) sembra richiamare l’art. 13 della stessa Convenzione di Strasburgo. La norma italiana, tuttavia, nell’attribuire all’Autorità garante il compito di favorire lo sviluppo della “cultura della mediazione e di ogni istituto atto a prevenire o risolvere con accordi conflitti che coinvolgano persone di minore età” sembra prefigurare compiti che vanno anche oltre la sfera della mediazione giudiziaria (in materia minorile) che invece l’art. 13 della medesima Convenzione circoscrive con una certa efficacia.

La lett. c) attribuisce all’Autorità garante i compiti di collaborare con le reti internazionali di Garanti dell’infanzia o con istituti stranieri operanti nel settore.

La lett. d) dispone che l’Autorità garante “assicura forme idonee di consultazione” che dovrebbero coinvolgere le persone minori di età, ma anche una lista estremamente ampia di altri soggetti associativi, italiani e stranieri, compresi “tutti i soggetti comunque interessati al raggiungimento delle finalità di tutela dei diritti e degli interessi delle persone minori d’età”. In questo quadro così esteso, la funzione di promozione della partecipazione di bambini e ragazzi alle politiche pubbliche rivolte ai loro interessi, funzione che molti Garanti nazionali stranieri coltivano con particolare interesse, appare scarsamente enfatizzata e bambini e ragazzi si disperdono nella folla degli stakeholders.

La lett. e) introduce un’attenzione particolare riservata al diritto alla salute, impegnando l’Autorità a “garantire pari opportunità nell’accesso alle cure e nell’esercizio del loro diritto alla salute”. La norma aggiunge inoltre che il Garante dovrebbe assicurare “pari opportunità nell’accesso all’istruzione anche durante la degenza e nei periodi di cura”, con una formula che non chiarisce se la garanzia di accesso all’istruzione debba valere solo per gli studenti ospedalizzati o avere portata generale.

La lett. f) include l’Autorità garante tra quelle che, insieme all’Osservatorio nazionale sull’infanzia e l’adolescenza, la commissione bicamerale e vari altri soggetti concorrono all’elaborazione dei piani biennali di azione per i diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, mentre la lett. i) dispone che l’Autorità garante esprime il proprio parere sul rapporto periodico che lo stato italiano, in base all’art. 44 della Convenzione di New York, deve sottoporre al Comitato dei diritti del bambino; il suo parere è allegato al rapporto stesso. Considerando che il ddl 2008 si limitava a dire che il garante “può” formulare il proprio parere in merito al rapporto governativo, si potrebbe ritenere che in base alle legge la stesura di tale parere sia dovuta.

La lett. g) (sostanzialmente riproduttiva della lett. e) del ddl 2008) prefigura un generale potere di stimolo e di suggerimento che l’Autorità garante dovrebbe esercitare nei confronti di qualunque istanza amministrativa o di governo. Il comma 3 dello stesso art. 3 dispone che l’Autorità garante può, a propria discrezione, esprimere pareri al governo sui progetti di legge governativi o sugli altri atti normativi del Governo riguardanti i diritti dell’infanzia e dell’adolescenza. Il comma 10 prevede che l’Autorità possa avanzare osservazioni in materia di politiche contro la tratta di persone, lo sfruttamento sessuale dei minori e la pedopornografia e le mutilazioni genitali femminili.

Più problematica appare la norma della lett. h (non presente nel ddl. 2008), in base alla quale l’Autorità garante “segnala, in casi di emergenza” all’autorità giudiziaria o ai servizi o alle forze dell’ordine la presenza di persone di minore età in stato di abbandono. Sembra che la legge ipotizzi un’Autorità garante in grado di monitorare il territorio e di individuare, in anticipo su altri soggetti, tali situazioni di abbandono, per far partire i provvedimenti di presa in carico. È tuttavia abbastanza improbabile che un organo monocratico con un tale carico di incombenze possa trovarsi in simili circostanze. Oltretutto non è specificato quale organo dell’Autorità giudiziaria sarebbe competente, dal punto di vista territoriale, a ricevere tale segnalazione.

Di particolare importanza strategica risulta essere la lett. l): l’Autorità garante “formula osservazioni e proposte sull’individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali relativi alle persone di minore età” e “vigila” sul loro rispetto. La norma fa espresso riferimento all’art. 117, secondo comma Cost., lett. m). Indubbiamente la verifica del puntuale rispetto dei livelli essenziali di soddisfacimento dei diritti di ogni persona di minore età presente in Italia costituisce un compito precipuo dell’Autorità nazionale. Ci si chiede però come un simile controllo “vigilante” possa essere sviluppato senza un adeguato apparato tecnico o non potendo contare su un sistema integrato centro-periferia adeguatamente sviluppato. Inoltre, il comma 9 (analogo al comma 5 dello stesso art. 3 nel ddl 2008) stabilisce che l’Autorità garante segnali al procuratore della Repubblica presso il tribunale per i minorenni o il tribunale ordinario “situazioni di disagio” o “abusi che abbiano rilevanza penale”. La terminologia impiegata non appare del tutto idonea ad evitare invasioni di campo e possibili conflittualità nei riguardi non solo dell’autorità giudiziaria, ma anche dei servizi territoriali. Il comma 10 autorizza l’Autorità garante a prendere in esame casi individuali o problematiche di portata generale che comportano “la violazione, o il rischio di violazione, dei diritti delle persone di minore età”. Anche in questa disposizione, in cui la violazione o il rischio di violazione non sono distinti adeguatamente, si ravvisa una possibile fonte di conflittualità con la rete dei servizi e con l’autorità giudiziaria, nel caso in cui le rispettive sfere di operatività non siano precisate in modo rigoroso e pragmaticamente efficiente.

Alle lett. m) e n) la legge attribuisce all’Autorità garante un compito di diffusione della conoscenza e della sensibilizzazione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, nonché di raccolta e diffusione di “prassi o protocolli d’intesa” elaborati in ambito pubblico o con ordini professionali, e addirittura “diffondere buone prassi sperimentate all’estero”. I commi 4 e 5 dell’art. 3 affidano all’Autorità garante anche la possibilità di collaborare con vari soggetti governativi e pubblici per svolgere studi, ricerche e, in particolare, sinergie con la Commissione parlamentare per l’infanzia e l’adolescenza. Oltre che con tale commissione, l’Autorità si rapporto anche con le Camere, in quanto entro il 30 aprile di ogni anno presenta in Parlamento la propria relazione sulle attività dell’anno precedente.

La Conferenza nazionale e i rapporti con i Garanti regionali

Il comma 6 dell’art. 3 prevede che l’Autorità garante istituisca “idonee forme di collaborazione” con i Garanti regionali o figure analoghe. A tal fine, è istituita la Conferenza nazionale per la garanzia dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza che riunisce, con il coordinamento dell’Autorità garante nazionale, tutti gli altri Garanti “ove istituiti”. La legge non entra naturalmente nelle competenze regionali, ma nemmeno fornisce orientamenti e principi di riferimento per la legislazione regionale in materia. La Conferenza ha compiti abbastanza modesti: promuovere l’adozione di linee comuni di azione e promuovere lo scambio reciproco di dati e informazioni sulla condizione minorile. D’altro canto la legge è perentoria nel precisare che la Conferenza è istituita “senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”: essa non ha quindi una propria dotazione di risorse e non può realisticamente adottare una propria agenda operativa.

Poteri di accesso alle informazioni e di iniziativa su casi singoli

Quanto ai poteri necessari per ottemperare efficacemente i suoi compiti, l’Autorità garante può richiedere informazioni a qualunque pubblica amministrazione o ente privato e accedere a banche dati, nel rispetto dei dati personali; può accedere a dati e informazioni in possesso di amministrazioni e compiere visite e ispezioni concordate presso strutture in cui sono presenti persone minori d’età; con l’autorizzazione del magistrato di sorveglianza o del giudice procedente, l’Autorità garante può visitare i centri per la giustizia minorile.

L’azione dell’Autorità garante si può sviluppare, come abbiamo visto, d’ufficio, ma può anche essere stimolata da segnalazioni provenienti da chiunque (non vi è un espresso riferimento alla possibilità per le persone di minore età di rivolgersi all’Autorità garante, ma l’eventualità non può che essere ammessa). L’art. 6, in particolare, prevede che l’Autorità garante possa essere contattata anche con strumenti quali numeri verdi o per via telematica. Anche in questo articolo (come al comma 10 dell’art. 3 sopra considerato) la norma abbina le segnalazioni di violazioni a quelle riguardanti “situazioni di rischio di violazione”, ancora una volta lasciando all’Autorità garante un largo margine di discrezionalità nel predisporre gli strumenti di risposta alla domanda dell’utenza. La norma infatti si limita a disciplinare la possibilità di un contatto, ma non prevede alcun procedimento di ascolto della problematica sottoposta all’Autorità garante.

Quanto all’ufficio che dovrebbe sostenere l’azione dell’Autorità garante, l’art. 5 stabilisce che esso possa avere nel suo organico non più di dieci unità, dipendenti ministeriali o di altre pubbliche amministrazioni. L’Ufficio gode di autonomia organizzativa e indipendenza amministrativa, anche se logisticamente dipenderà dalla Presidenza del Consiglio. Il ddl 2008 non prevedeva alcuna struttura tecnico-amministrativa accanto al Garante. La legge 112/2011 invece crea anche una voce di bilancio apposita per il finanziamento delle attività dell’Autorità garante e del suo ufficio: 700.000 euro per il 2011 e 1.500.000 euro all’anno dal 2012, di cui 200.000 sono l’indennità di carica per l’Autorità garante.

Considerazioni conclusive: uno sviluppo positivo ma con margini di criticità

Come anticipato, la legge 112/2011 va salutata positivamente per aver finalmente introdotto una figura presente già in molti paesi partner e per averlo fatto in un momento caratterizzato non solo da una drammatica crisi del bilancio pubblico, ma anche da una generale propensione a non creare nuove figure indipendenti di monitoraggio e garanzia e anzi ad eliminare quelle che già ci sono.

Il passo avanti compiuto dal nostro paese con l’adozione della legge in questione, però, è solo parziale. Al di là delle osservazioni critiche che possono essere svolte in relazione ai singoli articoli, la debolezza della nuova normativa e la sua inadeguatezza rispetto ai parametri posti dai Principi di Parigi[5] (e loro sviluppi interpretativi) si manifesta principalmente su due versanti.

In primo luogo, il quadro complessivo delle competenze e dei compiti attribuiti all’Autorità garante, nonché delle risorse a disposizione dell’Ufficio, inducono ad esprimere qualche riserva circa la chiarezza e concretezza del mandato attribuito a tale istituto. In effetti, le competenze si distribuiscono su uno spettro molto ampio, ma non paiono focalizzate in modo tale da attribuire all’organo un profilo prominente e di visibilità effettiva. Nelle disposizioni di legge sono riscontrabili, dal punto di vista sostanziale, alcune sottolineature apprezzabili che si propongono come frammenti dell’agenda del nuovo istituto (il diritto alla famiglia, il diritto alla salute, la sinergia con talune strutture già esistenti operanti su temi come la tratta, la pedopornografia, le problematiche di emergenza), ma ne trascurano altri altrettanto meritevoli di attenzione specifica. Non vi è traccia, ad esempio, di un ruolo precipuo che tale struttura potrebbe esercitare in relazione alla problematica migratoria, alla condizione dei rom, a questioni quali il lavoro minorile o la dispersione scolastica, o la povertà. La legge in altri termini sembra disegnare la figura dell’Autorità garante come quella di un “battitore libero”, autorizzato ad esprimersi e a prendere iniziative su qualunque tema abbia a che vedere con i diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, ma che paga questa vasta libertà di manovra con una ridotta possibilità di incidere a livello sistemico. Anche l’enfasi posta sulla possibilità di reagire al riscontro di situazioni emergenziali, con misure proprio motu o di risposta a segnalazioni provenienti dall’esterno, sembra funzionale ad una figura di Garante che non trova riscontro in alcuno dei modelli presenti in Europa. Certamente non corrisponde al profilo di Garante che emerge dalle esperienze più consolidate e mature formatesi nel nostro stesso paese, in ambito regionale. La dimensione dell’ascolto – sia della persona minore d’età sia dell’adulto (genitore, professionista, insegnante, volontario…) che entra in contatto con l’Autorità garante – sembra del tutto trascurata a vantaggio del rapido (e forse precipitoso) approntamento di risposte immediate. Del resto, lo stesso apparato tecnico-amministrativo previsto dalla legge (massimo dieci unità), se può configurarsi adeguato a costituire una task-force di pronto intervento su alcuni casi, è palesemente inadatto ad accogliere e trattare con la necessaria attenzione e sistematicità i problemi strutturali posti da una popolazione di 10 milioni di persone con meno di 18 anni.

Qui si colloca il secondo limite della normativa appena introdotta. Pur avendo istituito una Conferenza nazionale, la legge 112 è ben lontana dall’aver configurato in modo organico ed efficiente il rapporto tra struttura centrale di garanzia dei diritti del bambino e attori periferici (regionali) impegnati sullo stesso fronte. La legge insomma non ha fatto alcuno sforzo apprezzabile per inserirsi nel panorama che le leggi regionali e la pratica dei Garanti regionali hanno nel frattempo creato in Italia, né in termini di metodologia e stile dell’azione di garanzia dei diritti dell’infanzia, né in termini di ripartizione equa e realistica, alla stregua del parametro giuridico fissato dal nuovo Titolo V della Costituzione, del “peso” del lavoro di monitoraggio e garanzia dei diritti dei bambini e degli adolescenti, un peso che necessariamente grava prevalentemente sulla dimensione locale (regionale e subregionale) del sistema di governance.