L’esternalizzazione della tutela dei diritti umani dei migranti nel Mediterraneo centrale: un’analisi delle relazioni tra Italia, Unione Europea e Tunisia

Negli ultimi anni, l’Italia e l’Unione Europea hanno notevolmente intensificato la cooperazione con la Tunisia nel campo della gestione delle migrazioni, con l’obiettivo dichiarato di rafforzare il controllo delle frontiere esterne e contenere gli arrivi lungo la rotta del Mediterraneo centrale. Il Memorandum d’intesa su un partenariato strategico e globale, firmato tra l’Unione Europea e la Tunisia il 16 luglio 2023, rappresenta in modo emblematico questo approccio, inserendosi in una più ampia tendenza all’esternalizzazione del controllo delle frontiere e l’informalizzazione degli accordi che l’Unione Europea ha progressivamente sviluppato con i paesi terzi.

In questo contesto, la Tunisia viene considerata dall’Italia e dall’Unione Europea un partner strategico fondamentale nella gestione delle migrazioni, soprattutto in ragione della sua collocazione lungo la rotta del Mediterraneo centrale.

Tuttavia, l'ampia documentazione prodotta da organizzazioni internazionali, indipendenti, per la tutela dei diritti umani evidenzia pratiche profondamente problematiche adottate dalle autorità tunisine nei confronti delle persone migranti presenti sul territorio nazionale.

La ricerca analizza il paradosso centrale di questa cooperazione: mentre sulla sponda settentrionale del Mediterraneo l’Unione Europea e l’Italia fanno affidamento sulla Tunisia per limitare le partenze verso l’Europa, sulla sponda meridionale la stessa Tunisia è priva di un sistema adeguato di gestione della migrazione e del sistema di asilo e si rende responsabile di gravi violazioni dei diritti umani nei confronti delle persone migranti.

In tale contesto, in cui la quella centrale continua a rappresentare la rotta migratoria marittima più pericolosa e mortale del Mediterraneo, la Tunisia ha ormai sostituito la Libia come principale punto di partenza dal Nord Africa verso l’Italia, registrando nel 2023 un incremento del 138% delle partenze rispetto all’anno precedente. Lo stesso anno ha, inoltre, segnato un aggravarsi delle discriminazioni razziali nei confronti delle persone nere in movimento presenti sul territorio tunisino. Questi fenomeni non si sono manifestati solo a livello sociale, ma anche ai più alti livelli istituzionali. Emblematico è il discorso pronunciato il 21 febbraio 2023 dal presidente tunisino Kaïs Saïed, con riferimenti alle teorie complottiste di “sostituzione della popolazione” da parte delle persone provenienti dall’Africa subsahariana, contribuendo, così, ad alimentare un clima discriminatorio.

Il Memorandum d’Intesa del 2023 tra Unione Europea e Tunisia alla luce delle tendenze di esternalizzazione e informalizzazione

Sulle sponde settentrionali del Mediterraneo, l’impegno per la prevenzione delle partenze dal Sud si è progressivamente rafforzato. Il Sistema Comune Europeo di Asilo (CEAS, Common European Asylum System), ossia l’insieme delle norme e delle politiche europee che costituisce il sistema con cui le persone in movimento si interfacciano, si fonda sempre di più sul rafforzamento delle frontiere esterne attraverso la conclusione di accordi con paesi terzi limitrofi. Nel caso di studio, la Tunisia svolge un ruolo centrale in questo processo. Infatti la sua vicinanza geografica all’Europa e la sua storica prossimità diplomatica con l’Italia, ne fanno oggi uno degli attori principali nelle strategie di esternalizzazione delle frontiere dell’Unione Europea.

All’interno del CEAS, le tendenze all’esternalizzazione e all’informalizzazione della cooperazione con i paesi terzi hanno assunto un’importanza crescente. Secondo Fitzgerald (2019), l’esternalizzazione può essere definita come una forma di “controllo remoto delle migrazioni”, ossia un insieme di pratiche, strutture materiali e istituzioni finalizzate a controllare gli spostamenti delle persone quando queste si trovano ancora al di fuori del territorio del paese di destinazione. Tale controllo si realizza attraverso attività di identificazione, monitoraggio e detenzione delle persone migranti, filtrandone la mobilità mediante quella che l’autore definisce una vera e propria “architettura della deterrenza”. In questa prospettiva, i governi dei paesi di destinazione agiscono ben oltre i propri confini territoriali, collaborando in modo continuativo con i paesi di origine e di transito per determinare chi possa o meno attraversare le frontiere.

L’esternalizzazione è divenuta così una priorità strategica dell’Unione Europea. La cooperazione con i paesi terzi si è orientata sempre più verso la prevenzione delle partenze dirette verso il territorio europeo, piuttosto che verso il rafforzamento dei canali di ingresso irregolari e dei sistemi di protezione internazionale.

Tale cooperazione ha assunto forme sempre più ibride, combinando incentivi economici, meccanismi di condizionalità e intese politiche con lo scopo di costruire accordi percepiti come vantaggiosi tanto dagli attori europei quanto dagli stati partner. Parallelamente, il processo di esternalizzazione è stato accompagnato da una crescente informalizzazione degli strumenti di cooperazione che si è tradotta, di conseguenza, in un progressivo ricorso a strumenti non giuridicamente vincolanti. 

Tra questi figurano Memoranda d’intesa, dichiarazioni congiunte, cosiddetti migration dialogues, e partenariati per la mobilità, spesso basati sulla combinazione di incentivi positivi e negativi finalizzati a incoraggiare i paesi terzi a contenere le partenze dai propri territori attraverso un sistema di ricompense e condizionalità. Uno degli accordi più rilevanti e discussi in questo ambito è la Dichiarazione UE-Turchia del 18 marzo 2016, la quale ha rappresentato un modello di riferimento per numerose iniziative successive in ambito migratorio, comprese quelle sviluppate lungo la rotta del Mediterraneo centrale. 

Su questa scia si colloca il più recente accordo di cooperazione tra Tunisia e Unione Europea, firmato il 16 luglio 2023, il “Memorandum d’Intesa su un partenariato strategico e globale”. Tale accordo si inserisce pienamente nelle tendenze di esternalizzazione e informalizzazione sviluppate dall’Unione Europea, in un contesto in cui l’Italia svolge un ruolo di lunga data nel favorire la cooperazione con la Tunisia, anche in ragione della vicinanza geografica e della centralità del paese nelle dinamiche migratorie del Mediterraneo centrale.

Sia l’Unione Europea che l’Italia hanno perseguito l’obiettivo di esternalizzare il controllo delle frontiere, con lo scopo principale di prevenire le partenze dalla costa tunisina verso l’Italia, integrando così la gestione della migrazione all’interno di un più ampio insieme di “priorità strategiche”. 

Si osserva come il Memorandum del 2023 rappresenti il culmine del realizzarsi delle politiche di esternalizzazione e informalizzazione portate avanti dall’Unione Europea e dall’Italia nel Mediterraneo. 

Il Memorandum rappresenta, infatti, un esempio paradigmatico dell’attuale ricorso all’Unione Europea a strumenti informali di esternalizzazione. Sebbene venga presentato come un ampio partenariato “strategico“ e “globale”, il testo è caratterizzato da una significativa vaghezza semantica: espressioni come “rafforzare la cooperazione”, “potenziare le capacità”, o adottare un “approccio olistico” non sono accompagnate da obblighi giuridici precisi, indicatori misurabili o impegni effettivamente vincolanti. 

Tale ambiguità non è casuale, bensì funzionale: consente di massimizzare il margine di discrezionalità degli attori istituzionali, riducendo al contempo il livello di controllo giuridico e democratico che normalmente caratterizza gli accordi internazionali vincolanti. 

Al di là della retorica generale, il contenuto operativo del Memorandum è incentrato sul contenimento del movimento lungo la rotta del Mediterraneo centrale. L’assistenza finanziaria e la cooperazione allo sviluppo risultano strettamente connesse agli impegni assunti dalla Tunisia in materia di controllo delle frontiere, contrasto al traffico di migranti e riduzione delle partenze verso l’Europa. 

In questo modo la gestione delle migrazioni viene progressivamente esternalizzata oltre i confini dell’Unione Europea, mantenendo al contempo un elevato grado di flessibilità istituzionale e consentendo l’erogazione di fondi destinati al rafforzamento delle capacità di controllo delle frontiere. 

Particolarmente significative sono le preoccupazioni sollevate circa l’assenza di solide garanzie in materia di diritti umani. Nella sua inchiesta formale alla Commissione Europea, la Mediatrice Europea, Emily O’ Reilly,  ha chiesto se fosse stata condotta una valutazione preventiva sul rispetto dei diritti umani prima dell’erogazione dei fondi, come sarebbe stato monitorato il rispetto degli standard applicabili in materia di diritti umani e se la cooperazione potesse essere sospesa in caso di gravi violazioni. Anche la Commissaria per i diritti umani del Consiglio d’Europa, Dunja Mijatović, ha espresso avvertimenti, sottolineando i rischi connessi alla cooperazione in materia di migrazione con la Tunisia, paese in un contesto di regressione democratica, repressione della società civile e di abusi contro le persone in movimento. Il Memorandum, tuttavia, non prevede un quadro di monitoraggio chiaro, né un meccanismo di supervisione indipendente o una clausola sospensiva in gradi di rispondere a tali rischi.

Parallelamente all’azione dell’Unione Europea, anche l’Italia ha da tempo intensificato il proprio ruolo nel rafforzamento del controllo delle frontiere marittime tunisine. Oltre alla prossimità geografica, i due paesi sono legati da una lunga storia di cooperazione diplomatica. In ambito migratorio, l’Italia ha sostenuto concretamente il processo di esternalizzazione verso la Tunisia non solo assumendo un ruolo centrale nella negoziazione del Memorandum del 2023, ma anche attraverso la fornitura di attrezzature, addestramento militare, risorse finanziarie e carburante, nell’ambito di diversi programmi bilaterali.

Tra il 1998 e il 2025, Italia e Tunisia hanno sviluppato una cooperazione continuativa volta a rafforzare le capacità di controllo delle frontiere tunisine e a ridurre le partenze verso l’Europa. Tale cooperazione si è articolata attraverso strumenti quali il “Fondo Migrazione” del 2017, il successivo “Fondo per il sostegno alle politiche di rimpatrio” e ulteriori forme di supporto indirizzate anche alle agenzie specializzate delle Nazioni Unite. 

Violazioni dei diritti umani contro le persone in movimento documentate in Tunisia

Il pieno coinvolgimento dell’Unione Europea e dell’Italia nel contenimento delle partenze dalla Tunisia si pone in netto contrasto con la situazione sul campo, caratterizzata da gravi violazioni dei diritti umani ampiamente documentate da numerose organizzazioni non governative autorevoli, tra cui Amnesty International, Human Rights Watch, l’Organizzazione Mondiale contro la Tortura (OMCT), Alarm Phone, il Forum Tunisino per i Diritti Economici e Sociali (FTDES), il gruppo di ricerca internazionale RR[X], insieme a Border Forensics e all’Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione (ASGI), in particolare nell’ambito del progetto “State Trafficking” (2025). 

Le pratiche documentate sollevano serie preoccupazioni in relazione alla dimensione dei diritti umani del Memorandum d’Intesa, il quale afferma esplicitamente che la cooperazione in materia migratoria deve essere “(...) fondata sul rispetto dei diritti umani".

Le principali criticità analizzate riguardano tre categorie interconnesse di violazioni dei diritti umani delle persone in movimento che attraversano il territorio tunisino nel tentativo di lasciare il proprio paese d’origine. 

In primo luogo, si registrano intercettazioni violente in mare da parte della Guardia costiera tunisina, le quali comportano gravi violazioni dei diritti fondamentali e sollevano questioni relative al rispetto del principio di non-refoulement.

In secondo luogo, sono ampiamente documentate pratiche di espulsione collettiva e abbandono in aree desertiche al confine con la Libia e con l’Algeria. 

Infine, si osserva lo svilupparsi di un contesto generale caratterizzato dall’aumento del razzismo istituzionalizzato e da forme di esclusione socio-economica su base razziale, che colpiscono in modo particolare le persone provenienti dall’Africa subsahariana.

Queste tre dimensioni non costituiscono fenomeni isolati bensì interconnessi, inseriti in un continuum di violenza. 

Secondo le fonti analizzate, alle persone in movimento in Tunisia non è consentito né rimanere sul territorio, né partire: da un lato, coloro che tentano di raggiungere l’Europa vengono progressivamente rese insostenibili. Tale situazione determina una condizione di costante vulnerabilità, caratterizzata da detenzione arbitraria, espulsioni e marginalizzazione socio-economica. Nel complesso, le persone migranti si trovano in una condizione di precarietà giuridica e di terrore diffuso che appare funzionale a scoraggiare l’ingresso in Tunisia e la permanenza sul suo territorio. 

In una comunicazione dell’agosto 2023, il Relatore Speciale delle Nazioni Unite sui diritti umani dei migranti, insieme ad altre Procedure Speciali, ha avvertito che l’attuazione del Memorandum del 2023 potrebbe comportare violazioni del principio di non-refoulement e di altri diritti inderogabili, tra cui il diritto alla vita, il divieto di tortura e il divieto di espulsioni collettive.

Da questa prospettiva, collocare la dimensione dei diritti umani al centro dell’analisi è essenziale per comprendere l’impatto reale, umano e materiale delle politiche di cooperazione tra Unione Europea, Italia e Tunisia.

La Tunisia è un “paese terzo sicuro”? L’esternalizzazione delle responsabilità relative ai diritti umani delle persone in movimento provenienti dalla Tunisia

Alla luce dell’analisi dei rapporti sulle violazioni dei diritti umani perpetrate dalle autorità tunisine con il benestare dell’Italia e dell’Unione Europea, sorgono dubbi riguardo alla legittimità della cooperazione sulla migrazione tra i tre partner.

Questo lavoro di tesi, infatti,  analizza criticamente la qualificazione italiana ed europea della Tunisia come “paese terzo sicuro”, evidenziando come tale attribuzione appaia sempre meno riconducibile a una valutazione effettiva del rispetto dei diritti umani e sempre più funzionale a una strategia volta a limitare l’accesso alle procedure d’asilo in Europa. 

La persistenza della classificazione della Tunisia come “paese sicuro”, nonostante i contenziosi giudiziari e l’ampia produzione di prove relative a gravi violazioni dei diritti umani, suggerisce che i criteri sottesi a tale designazione trascendano una valutazione basata sui fatti.

Come osserva Carlino (2024), tale qualificazione appare più “necessaria” che “reale”, nella misura in cui la presunta sicurezza della Tunisia non riflette le condizioni effettivamente vissute e documentate sul terreno.

In questa prospettiva, i partenariati migratori e la qualificazione della Tunisia come “paese terzo sicuro” si pongono in evidente contrasto con la regressione democratica del paese, con l’assenza di un sistema funzionante di governance della migrazione e con le documentate gravi violazioni dei diritti umani nei confronti delle persone in movimento. Allo stesso tempo, tale classificazione si inserisce in un insieme di scelte politiche orientate principalmente a contenere le partenze verso l’Italia, piuttosto che al pieno rispetto degli obblighi internazionali in materia di diritti umani. In questo quadro la Tunisia appare sempre più configurarsi come uno “stato cuscinetto” (buffer State), preposto ad assorbire e gestire le pressioni migratorie nell’ambito dell’iper-presidenzialismo di Saïed.

A tal proposito la qualificazione della Tunisia come “paese di origine sicuro”, assieme agli accordi bilaterali di riammissione, operazioni di pull-back e pratiche di espulsione verso le aree desertiche contribuisce a eludere gli obblighi internazionali di non-refoulement e di divieto di espulsioni collettive, rendendo, al contempo, sempre più difficile l’accesso alle procedure formali di asilo. 

Conclusioni

Il presente contributo analizza, attraverso diverse prospettive analitiche, un insieme di questioni politiche, giuridiche e relative ai diritti umani che conducono a conclusioni chiare e al tempo stesso profondamente problematiche: l’Italia e l’Unione Europea stanno progressivamente esternalizzando le proprie responsabilità nei confronti delle persone in movimento lungo la rotta del Mediterraneo centrale, attraverso il rafforzamento dei partenariati migratori con la Tunisia. 
Alla luce di questa analisi si rende necessario un esame più rigoroso delle responsabilità che Italia e Unione Europea assumono nei confronti delle persone esposte alle violazioni dei diritti fondamentali da parte delle autorità tunisine, in un contesto in cui i partner europei sono innegabilmente al corrente di ciò che accade. 

Nonostante l’attenta escogitazione di un sistema per aggirare le proprie responsabilità, messo in piedi grazie a strumenti informali, questa tesi sostiene che le conseguenze sistemiche, prevedibili e documentate in termini di diritti umani derivanti da tali forme di cooperazione non possano essere separate dal sostegno politico, finanziario e operativo fornito dall’Unione Europea e dall’Italia. 

Per tale ragione, l’attuale architettura dell’esternalizzazione solleva una questione fondamentale di responsabilità rispetto alle conseguenze extraterritoriali delle politiche migratorie sui diritti umani. 

In conclusione, questo contributo invita a una rivalutazione critica della legittimità, dell’efficacia e della sostenibilità in termini di diritti umani delle politiche di esternalizzazione, nonché a una riflessione più ampia sulle responsabilità degli Stati membri, in particolare dell’Italia, affinché le politiche migratorie non vengano attuate a discapito dei diritti fondamentali che esse stesse dichiarano di voler tutelare.

Bibliografia

Carlino, V. (2024) La Tunisia, tra crisi interna e pressioni europee. Messa in discussione della presunta sicurezza di un Paese al crocevia. Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, 3, 1–50: https://www.dirittoimmigrazionecittadinanza.it/archivio-saggi-commenti/saggi/fascicolo-n-3-2024-1/1607-la-tunisia-tra-crisi-interna-e-pressioni-europee-messa-in-discussione-della-presunta-sicurezza-di-un-paese-al-crocevia; 

Carta, M. C. (2024) La dimensione esterna della politica migratoria dell’Unione europea. Quaderni AISDUE, Fascicolo speciale n. 4/2024, https://www.aisdue.eu/wp-content/uploads/2024/12/Post-Maria-Cristina-Carta-1.pdf; 

FitzGerald, D. S. (2019). Remote control of migration: theorising territoriality, shared coercion, and deterrence. Journal of Ethnic and Migration Studies, 46(1), https://doi.org/10.1080/1369183X.2020.1680115;