Lo status consultivo alle Nazioni Unite, embrione di democrazia internazionale

L’ONU è stata la prima organizzazione internazionale multilaterale a prevedere, nella propria Carta istitutiva, un dialogo, anzi forme stabili di consultazione, con le organizzazioni nongovernative, ONG. L’art. 71 recita infatti:

Il Consiglio economico e sociale può prendere opportuni accordi per consultare le organizzazioni non governative interessate alle questioni che rientrino nella sua competenza. Tali accordi possono essere presi con organizzazioni internazionali e, se del caso, con organizzazioni nazionali, previa consultazione con il Membro delle Nazioni Unite interessato.

Com’è noto, le ONG giocarono un ruolo attivo già durante i lavori della Conferenza di San Francisco nel 1945. Nell’iniziale progetto di Carta delle Nazioni Unite non c’era alcuna previsione relativa alle ONG. E’ stato un gruppo di ONG americane, alcune delle quali consulenti ufficiali della delegazione degli Stati Uniti, e un piccolo gruppo di ONG internazionali guidate dalla Confederazione mondiale dei sindacati ad ottenere, attraverso un’efficace azione di lobbying, l’approvazione di importanti emendamenti, tra i quali quello relativo all’inserimento di un nuovo articolo – l’art. 71 appunto – che prevedeva l’accesso delle ONG al Consiglio economico e sociale (ECOSOC). La proposta originaria della Confderazione mondiale dei sindacati, sostenuta dall’Unione Sovietica e dalla Francia, era ancora più ambiziosa di quella poi recepita dalla Conferenza di San Francisco, e prevedeva di assegnare alle ONG un seggio permamente e un diritto di voto in Assemblea generale. La proposta trovò l’opposizione di gran parte dei governi, contrari ad estendere la partecipazione delle ONG all’Assemblea generale e a riconoscere loro uno status eguale a quello dei governi negli organi delle Nazioni Unite (NU).

Pochi anni dopo l’entrata in vigore della Carta, l’ECOSOC ha adottato la Risoluzione 288 B (X) del 27 dicembre 1950, contenente regole per la consultazione delle ONG, successivamente modificate e aggiornate, sempre dall’ECOSOC, con due risoluzioni, rispettivamente la n. 1296 (XLIV) del 23 maggio 1968 e la n. 31 del 25 luglio 1996.

La Risoluzione 1996/31 aggiorna i requisiti che una ONG deve possedere per ottenere lo status consultivo: esercitare le proprie attività nei settori principali di competenza dell’ECOSOC e dei suoi organi sussidiari; avere fini e obiettivi compatibili con i fini e i principi della Carta delle NU; sostenere l’azione delle NU; avere un carattere rappresentativo e di riconosciuto rilievo internazionale; avere uno statuto democratico, un segretariato permamente e un bilancio trasparente; avere la legittimazione a rappresentare i propri membri; attingere le proprie risorse finanziarie principalmente dagli associati e dalle associazioni nazionali affiliate.

La ratio del regime di status consultivo è quella di riconoscere alle ONG una soggettività internazionale funzionale, ma non anche la personalità giuridica internazionale. L’attribuzione dello status consultivo – atto unilaterale di OIG – comporta l’iscrizione delle ONG beneficiarie nella anagrafe dell’ONU, con la conseguenza per le prime di avere accesso alla documentazione e alle riunioni dell’ECOSOC e dei suoi numerosi organi sussidiari e programmi. Un’altra importante agevolazione collegata allo status consultivo è quella di poter accedere a finanziamenti e cofinanziamenti erogati dalle Nazioni Unite.Il regime dello status consultivo vige anche all’interno di varie agenzie specializzate delle Nazioni Unite (FAO, OIL, OMS, UNESCO, UNIDO, ecc.) e di talune organizzazioni internazionali regionali (Consiglio d’Europa, Organizzazione degli Stati Americani, Unione Africana, ecc.).

Lo status consultivo legittima le ONG, in quanto attori di “utilità internazionale”, a svolgere ruoli politici direttamente al livello sistemico della politica internazionale e a interagire nel medesimo contesto istituzionale con una pluralità di attori politici: governativi, intergovernativi, sopranazionali e nongovernativi. La peculiarità dello status consultivo sta nel fatto che gli attori aggregatori non restano alla soglia della “scatola nera” della processazione degli inputs, ma vi entrano pur se con ruolo di “consulenza”. Insomma le ONG entrano nel processo decisionale delle organizzazioni intergovernative (OIG) e vi operano attivamente pur se entro limiti predeterminati. Possono presentare interventi scritti e orali, dietro autorizzazione del competente organo della OIG. Non possono partecipare al voto.
In altre parole, lo status consultivo conferisce ufficialità al ruolo delle ONG prescindendo da implicazioni formali strettamente giuridiche e attesta del fatto che determinate ONG sono ritenute idonee a svolgere ruoli internazionali significativi per l’ambito di operatività di determinate organizzazioni intergovernative.

C’è stata una crescita esponenziale sia del numero di ONG che hanno ottenuto lo status consultivo all’ECOSOC, sia dei networks transnazionali che aggregano questi attori “non territoriali” ad ogni livello – locale, nazionale, regionale-continentale e universale – e coordinano le loro attività nei vari settori – dalla tutela dei diritti umani alla cooperazione allo sviluppo e all’aiuto umanitario, dalla lotta contro la povertà al disarmo, dalla tutela dell’ambiente ai cambiamenti climatici, ecc. - sulla base di una comune strategia di “umanizzazione” delle relazioni internazionali.

Le ONG con status consultivo all’ECOSOC erano 41 nel 1948, sono diventate 3.287 nel 2010. Di queste 141 hanno lo status consultivo “generale”, 2.167 lo status consultivo “speciale” e 979 sono le ONG accreditate nella categoria “Roster”.

E’ opportuno segnalare che a seguito di questa crescita quantitativa anche le procedure di consultazione delle ONG sono state progressivamente adattate. Una riforma importante è sicuramente quella attuata con la Risoluzione dell’ECOSOC 1996/31, prima richiamata, con la quale è venuta meno la distinzione tra ONG internazionali e ONG nazionali, riconoscendo anche a queste ultime l’accesso diretto, senza intermediazioni statali, al regime dello status consultivo; è stato introdotto il principio dell’equilibrio geografico quale parametro per l’assegnazione dello status consultivo, al fine di ammettere ONG di tutte le regioni, in particolare dei paesi in sviluppo. Il principio di trasparenza è diventato un principio guida nelle relazioni NU/ONG.

L’evoluzione del ruolo delle ONG all’interno dei regimi di status consultivo si caratterizza nei seguenti termini:

• le ONG mostrano propensione ad aggregarsi fra di loro per aree di intervento, al di là dei contesti istituzionali di “coordinamento” offerti dalle “Conferenze” o dai “Comitati” permanenti di ONG presso questa o quella OIG;
• aumenta l’attenzione delle ONG per i problemi di efficienza e di qualità delle OIG;
• all’interno di molte delle loro Risoluzioni, le OIG, dall’ONU al Consiglio d’Europa, associano sempre più frequentemente agli stati le ONG considerate importanti ai fini della realizzazione dei programmi di cooperazione internazionale; 
• con riferimento a talune tematiche, come il disarmo, l’ambiente, lo sviluppo e i diritti umani, il contributo delle ONG si dimostra più progettuale e creativo di quello degli stati;
• aumenta la pretesa delle ONG di esercitare ruoli di co-partecipazione e di co-decision-making all’interno delle OIG.

Alle NU va dunque il merito di avere recepito nel proprio statuto il principio della democrazia partecipativa e di avere quindi aperto, a livello internazionale, nuovi spazi di partecipazione politica per le organizzazioni della società civile solidarista.