Il contenuto della protezione internazionale
Gli status di protezione internazionale definiti dalla legislazione europea e previsti nell'ordinamento italiano sono due: quello di rifugiato e quello di titolare di protezione sussidiaria. Questi due status, nonostante abbiano alcune caratteristiche comuni, si differenziano per molti aspetti, come evidenziato dal testo del D.lgs. 251 del 19 novembre 2007, emanato in recepimento della Direttiva Europea 2004/83/CE.
Occorre già sottolineare che la qualifica di protezione sussidiaria si inserisce non come secondaria rispetto alla protezione garantita ai rifugiati, bensì in quanto protezione complementare e supplementare sia sotto il profilo soggettivo che oggettivo. Poiché la domanda di protezione internazionale è unica, l'accertamento di quella sussidiaria presuppone un'indagine negativa sull'esistenza dei requisiti per il riconoscimento dello status di rifugiato.
Quanto al contenuto della protezione internazionale, va rilevato fin da subito che la ratio del D.lgs. 251/2007 è quella del mantenimento del nucleo familiare dei titolari di tale protezione, per cui è disposto che i familiari che non hanno individualmente diritto allo status di protezione internazionale hanno i medesimi diritti riconosciuti al familiare titolare dello status (art. 22).
Identità e diversità di trattamento tra le due categorie di titolari di protezione internazionale possono essere evidenziate in funzione dei seguenti elementi:
Permesso di soggiorno rilasciato: ai titolari dello status di rifugiato viene rilasciato un permesso di soggiorno per asilo, di durata quinquennale e rinnovabile, mentre ai titolari dello status di protezione sussidiaria viene rilasciato un permesso di soggiorno per protezione sussidiaria che ha validità anch’esso quinquennale ed è rinnovabile previa verifica della permanenza delle condizioni che avevano giustificato il riconoscimento della protezione stessa (art. 23 del D.lgs. 251/2007).
Accesso al lavoro: in tutti e due i casi il permesso di soggiorno permette di svolgere attività lavorative. E' importante notare a questo proposito, tuttavia, che ai titolari di protezione internazionale viene accordato un trattamento decisamente migliore rispetto agli altri lavoratori stranieri, in quanto "hanno diritto di godere del medesimo trattamento previsto per il cittadino italiano" (art. 25 D.lgs. 251/2007). Sia ai titolari dello status di rifugiato che a quelli di protezione sussidiaria, inoltre, è concessa anche la possibilità di accedere al pubblico impiego, con le modalità e le limitazioni previste per i cittadini dell'Unione europea.
Accesso all'istruzione: i titolari di protezione internazionale hanno diritto di accedere al sistema di istruzione generale, di aggiornamento e di perfezionamento professionale, nei limiti e nei modi stabiliti per gli stranieri regolarmente soggiornanti. Godono quindi di sostanziale parità di condizioni rispetto agli studenti italiani, salvo l'adozione di misure per favorire il conseguimento dei titoli di studio nella scuola primaria e secondaria. Per i minori beneficiari di protezione internazionale è previsto l'accesso agli studi "di ogni ordine e grado, secondo le modalità previste per il cittadino italiano"(art. 26 D.lgs. 251/2007).
Assistenza sanitaria, previdenziale e sociale: i titolari dello status di rifugiato o di protezione sussidiaria hanno diritto in questi ambiti allo stesso trattamento accordato al cittadino italiano (art. 27 D.lgs. 251/2007).
Documenti di viaggio: i titolari di protezione internazionale possono circolare liberamente sul territorio nazionale (art.29 D.lgs. 251/2007). Ai titolari dello status di rifugiato viene rilasciato un documento di viaggio, di validità quinquennale e rinnovabile, per viaggi al di fuori del territorio nazionale. Ai titolari di protezione sussidiaria può invece essere rilasciato un titolo di viaggio per stranieri, ma solo qualora sussistano fondate ragioni che non permettano di richiedere il passaporto alle autorità diplomatiche del Paese di cittadinanza (art.24 D.lgs. 251/2007).
Accesso all'alloggio e misure di integrazione: il d.lgs. 251/2007, all'art. 29, riprendendo le disposizioni in materia contenute nella legge Martelli (legge n. 39 del 28 febbraio 1990), nell'art. 5 del d.lgs. 140/2005 e nell'art. 40 del d.lgs. 286/1998, prevede per i rifugiati e i beneficiari della protezione sussidiaria la condizione di parità di trattamento con i cittadini italiani nell'accesso alle locazioni abitative. Per quanto riguarda le misure di integrazione, il D.lgs. 21 febbraio 2014, n. 18, integrando a tal fine il D.lgs. 251/2007, ha previsto l'adozione, di norma a cadenza biennale, di un Piano di nazionale integrazione che individua le linee di intervento per realizzare l'effettiva integrazione dei beneficiari di protezione internazionale. Il Piano, predisposto dal Tavolo di coordinamento nazionale insediato presso il Ministero dell'interno - Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione, indica una stima dei destinatari delle misure di integrazione nonché specifiche misure attuative della programmazione dei pertinenti fondi europei predisposta dall'autorità responsabile. L’attenzione rivolta alle misure di integrazione, si evince anche dall’ultima ristrutturazione del sistema di accoglienza ex SPRAR/SIPROIMI, ridenominato infatti SAI- Sistema di accoglienza e integrazione dal d.l. n. 130/2020. Quest’ultimo prevedeva inoltre due diverse tipologie di servizi erogati dagli enti locali deputati all’accoglienza: servizi di primo livello, cui accedono i richiedenti protezione internazionale, e servizi di secondo livello, cui accedono tutte le altre categorie di beneficiari del sistema. Il successivo d.l. n. 20/2023 ha tuttavia modificato tale previsione, escludendo dall'ambito di applicazione dei servizi della rete territoriale i richiedenti asilo, ossia quanti hanno presentato una domanda di protezione internazionale senza però aver ancora ricevuto una decisione finale.
La normativa europea infine prevede la possibilità per gli Stati membri di estendere l'ambito delle forme di protezione tipiche, rifugio e protezione sussidiaria, facendovi comprendere anche “motivi umanitari, caritatevoli o di altra natura” (art. 6, par.4, della direttiva 2008/115/CE). Tale istituto era già presente nella normativa italiana, dapprima con l'art 14, comma 3, della legge 30 settembre 1993, n. 388 e successivamente mediante l'art. 5, comma 6 del TU. Imm.(d.lgs. n. 286/1998), ma è stato tuttavia sottoposto a notevoli variazioni prima con il d.l. n.113/2018, convertito con l. n. 132/2018, e successivamente con il d.l. n. 130/2020, convertito con l. n. 173/2020. Tali interventi hanno sostanzialmente eliminato il permesso di soggiorno per motivi umanitari, sostituendolo con il permesso di soggiorno per protezione speciale, che, tuttavia è da considerarsi non come una terza forma di protezione internazionale quanto come una forma nazionale di protezione in attuazione del diritto di asilo costituzionale.