Le due fasi del Sistema Comune Europeo di Asilo

La prima fase per l'istituzione del Sistema Comune Europeo di Asilo, dal 1999 al 2005, aveva come obiettivo principale l'armonizzazione dei quadri giuridici degli Stati membri sulla base di norme minime comuni.

Alla Conferenza di Tampere, Finlandia, del 15 e 16 ottobre 1999, occasione nella quale fu annunciata l'istituzione di un regime comune in materia di asilo, venne riservata particolare attenzione ai temi delle migrazioni e dell'asilo, soprattutto a causa dell'emergenza kossovara e degli ingenti flussi di richiedenti asilo che bussavano alle porte dell'Europa. Tra i risultati principali della Conferenza figura il rafforzamento delle partnership con i Paesi terzi, che ha portato alla stipulazione di accordi per il rimpatrio dei migranti entrati illegalmente nei territori dell'Unione, che hanno tuttavia sollevato dubbi, espressi dallo stesso Parlamento Europeo, circa l'effettiva tutela dei diritti umani dei migranti. Il Consiglio sollecitava inoltre l'istituzione di un sistema unico a livello comunitario per l'identificazione dei richiedenti asilo (Eurodac).

Le conclusioni della Conferenza, che sembravano spingere verso un approccio umanitario e garantista dei diritti dei richiedenti asilo, insistendo sulla centralità di prevedere condizioni minime per l'accoglienza dei richiedenti asilo e norme comuni per le procedure di asilo, non furono tuttavia realizzate. L'applicazione di questi principi, infatti, si rivelò difficile, soprattutto a causa del principio dell'unanimità previsto dal Trattato di Amsterdam per l'adozione di quasi tutte le decisioni in materia.

Questa impasse normativa fu superata parzialmente quando, nel 2001, venne firmato il Trattato di Nizza, entrato in vigore il 1° febbraio 2003. Il Trattato modificava in minima parte le disposizioni contenute nel Trattato di Amsterdam in materia di asilo, ma prevedeva il parziale passaggio dalla procedura dell'unanimità alla maggioranza qualificata, non senza condizioni. Il sistema di voto a maggioranza qualificata venne infatti reso più rigido e venne altresì aggiunta una clausola (art.67) che subordinava il voto a maggioranza qualificata alla previa adozione all'unanimità da parte del Consiglio delle regole comuni e dei principi essenziali nella normativa comunitaria in queste materie. Questa previsione, secondo molti, testimonia la perdurante riluttanza degli Stati membri al trasferimento di sovranità in questo settore.

I successivi vertici di Laeken, nel 2001, e di Siviglia, nel 2002, si dimostrarono fortemente influenzati dalle crescenti preoccupazioni per la sicurezza nel vecchio continente causate dagli attacchi terroristici dell'11 settembre. Le posizioni degli Stati membri in materia di immigrazione e asilo risultarono infatti decisamente irrigidite, e l'attenzione venne concentrata sul contrasto all'immigrazione illegale, la lotta al terrorismo e sulla necessità di una più efficace collaborazione tra gli Stati membri nel controllo delle frontiere esterne, argomenti che di fatto monopolizzarono le discussioni nell'arena comunitaria.

Questi propositi vennero ribaditi anche nel successivo Consiglio europeo di Salonicco, nel quale vennero gettate le basi per la creazione dell'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne dell'Unione, Frontex, nata nel 2004.

Nello stesso anno venne adottato il Programma dell'Aia, volto a definire gli obiettivi dell'Unione nel quinquennio successivo (2005-2010), visto l'imminente inizio della seconda fase del processo di creazione del regime comune europeo di asilo. Tra le priorità contenute in questo documento figurano:

• il rafforzamento dei diritti fondamentali e della cittadinanza europea
• la lotta contro il terrorismo
• la definizione di un'impostazione politica equilibrata relativa alla gestione dell'immigrazione attraverso la cooperazione con i paesi terzi
• la gestione integrata delle frontiere esterne dell'Unione
• la creazione di una procedura comune d'asilo
• il potenziamento delle politiche per l'integrazione delle comunità immigrate
• la creazione di un effettivo spazio europeo di giustizia

Durante questa prima fase vennero approvati una serie di strumenti legislativi in materia di asilo, volti a creare standard e procedure comuni tra gli Stati membri.

La seconda fase del Sistema Comune Europeo di Asilo

La seconda fase prese avvio nel 2007, anno dell'elaborazione del "Libro Verde" sul futuro regime comune europeo in materia di asilo, risultato del processo di consultazione tra gli interlocutori interessati agli sviluppi della struttura del Sistema Comune Europeo di Asilo, tra cui esponenti di governo e rappresentanti di organizzazioni non governative.

Sulla base di quanto emerso dalle consultazioni, nel giugno 2008 venne elaborato dalla Commissione Europea un Piano strategico sull'asilo, che doveva definire le azioni da intraprendere per completare la creazione del Sistema Comune Europeo di Asilo, anche alla luce dell'adozione del Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007 ed entrato in vigore il 1° dicembre 2009. Il Piano strategico prevedeva il miglioramento degli strumenti legislativi adottati durante la prima fase, da perseguire secondo i criteri di coerenza con le altre politiche che incidono sulla protezione internazionale e con attenzione alle esigenze dei gruppi vulnerabili.

Solo pochi mesi più tardi la Commissione approvò un altro cruciale documento, il Patto europeo sull'immigrazione e sull'asilo, che definiva nuovi obiettivi in cinque aree cruciali: l'organizzazione dell'immigrazione legale sulla base delle possibilità ricettive degli Stati, la lotta all'immigrazione illegale, il potenziamento dei controlli alle frontiere, la costruzione dell'Europa dell'asilo e il rafforzamento delle partnership con i paesi d'origine.

L'11 dicembre 2009 il Consiglio europeo ha infine approvato il Programma di Stoccolma, che fissa la tabella di marcia delle politiche dell'Unione per tutti gli aspetti riguardanti l'area di libertà, sicurezza e giustizia per i periodo 2010-2014. Specifico riferimento alla materia dell'asilo è rilevabile al punto 6.2 del Programma, nel quale, oltre alle ormai consuete dichiarazioni d'intenti sulla creazione di una procedura comune in materia di asilo e su uno status uniforme per coloro che abbiano ottenuto uno status di protezione internazionale, viene dichiarato l'obiettivo dell'Unione di aderire alla Convenzione di Ginevra del 1951 e al relativo Protocollo del 1967, passo realizzabile grazie alle previsioni del Trattato di Lisbona che conferisce all'Unione personalità giuridica propria.