“Seconda fase” del Sistema europeo comune di asilo, la normativa europea vigente in materia d’asilo

Direttiva 2011/95/UE (Direttiva qualifiche), recante norme sull’attribuzione della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria

In generale, oltre a ribadire i principi che ispiravano la Direttiva 2004/83/CE, la nuova Direttiva qualifiche avvicina il contenuto dello status di protezione sussidiaria a quello dello status di rifugiato (insieme definiti come protezione internazionale), eliminando buona parte delle possibilità che gli Stati avevano di limitare l'accesso ad alcuni diritti ai soli rifugiati. Nella fattispecie, in materia di contenuto della protezione:

• la validità del permesso di soggiorno rilasciato ai beneficiari di protezione sussidiaria (e ai loro familiari), in caso di rinnovo, viene estesa da uno a due anni (la proposta della Commissione era, in caso di rinnovo, di estendere la validità a tre anni come per lo status di rifugiato);
• in materia di accesso all'occupazione, all'assistenza sanitaria e agli strumenti di integrazione, lo status di protezione sussidiaria viene equiparato a quello di rifugiato (art. 26, 30 e 34);
• viene aggiunto un articolo (art.28) in materia di parità di trattamento tra i beneficiari di protezione internazionale e i cittadini dello stato garante per quanto concerne le procedure di riconoscimento di diplomi, certificati e altri titoli stranieri al fine di agevolare il pieno accesso a sistemi di valutazione, convalida e accreditamento dell'apprendimento precedente;
• nel caso di minori non accompagnati beneficiari di protezione internazionale, viene formulato come prioritario il dovere dello stato di tutelare “l’interesse superiore del minore non accompagnato” nell’avviare quanto prima o, qualora già avviate, continuare le procedure di ricerca dei suoi familiari.

Direttiva 2013/32/UE (Direttiva procedure) recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale

La Direttiva 2013/32/UE reca disposizioni relative alle procedure per il riconoscimento della protezione internazionale (comprendente il riconoscimento dello status di rifugiato e quello di protezione sussidiaria): la presentazione della domanda, l’individuazione delle autorità competenti a ricevere ad esaminare le domande, le procedure di esame, le garanzie e gli obblighi dei richiedenti, nonché le procedure di revoca, cessazione e rinuncia della protezione e le modalità di impugnazione delle decisioni. La nuova Direttiva procedure, sostituendo e abrogando la Direttiva 2005/85/CE del 1° dicembre 2005, fa parte del pacchetto di norme comunitarie volte ad attuare il nuovo Sistema europeo di asilo, con la finalità di armonizzare le prassi applicative vigenti nei Paesi membri, per le quali si sono riscontrate diverse divergenze.

A tal fine, viene in primo luogo stabilito un termine certo (6 mesi) per la decisione sulla domanda di protezione, derogabile solo in determinate circostanze (per un totale, al massimo, di 21 mesi).

Inoltre, vengono ridefiniti e, in alcuni casi, rafforzati, gli istituti di garanzia che devono essere assicurati ai richiedenti nel corso della procedura, con particolare attenzione alla tutela dei minori e delle altre categorie di persone vulnerabili.

Direttiva 2013/33/UE (Direttiva accoglienza) recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale

La cosiddetta nuova Direttiva “accoglienza”, abrogando la Direttiva 2003/9/CE del Consiglio, introduce significative novità rispetto e queste riguardano:

• l’equiparazione dello status di richiedente asilo a quello di richiedente protezione sussidiaria;
• la regolamentazione della durata del trattenimento dei richiedenti protezione internazionale;
• l’interesse superiore del minore e dell’unità familiare;
• garanzie particolari per le persone vulnerabili o con esigenze particolari, quali i minori o persone con problemi di salute, anche mentale;
• l’accesso al lavoro che deve essere garantito al massimo dopo 9 mesi (e non più un anno);
• l’introduzione del diritto di accesso alle strutture al fine di assistere i richiedenti da parte di familiari, avvocati e membri dell’UNHCR.

Regolamento Dublino (UE) n. 604/2013 (Dublino III) che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide

Il regolamento UE n. 604/2013 ovvero il regolamento “Dublino III”, entrato in vigore il 1° gennaio 2014, stabilisce i nuovi criteri per la determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale. Tale regolamento, insieme all’EURODAC, costituiscono i pilastri del più ampio Sistema Dublino che si compone dell’insieme di regole e meccanismi con cui l’UE stabilisce quale Stato membro sia competente per l’esame di ciascuna domanda di protezione internazionale.
Le principali novità rispetto al regolamento n. 343/2003 (Dublino II) che a sua volta aveva sostituito la Convenzione di Dublino del 1990, riguardano:

• più garanzie per i minori;
• il divieto esplicito di trasferire un richiedente qualora si abbiano fondati motivi di ritenere che vi sia un rischio di trattamenti inumani o degradanti;
• l’obbligo di fornire più informazioni ai richiedenti (sia prima che dopo l'eventuale decisione di trasferimento) e di condurre un colloquio individuale (prima della decisione di trasferimento);
• più chiarezza sulle modalità e i costi di trasferimento (art. 29 e 30);
• l’introduzione di un “meccanismo di allerta rapido, di preparazione e di gestione delle crisi” (art.33) in caso di rischio di speciale pressione sul sistema di asilo di un Paese e/o in caso di problemi nel funzionamento dello stesso;
• l’introduzione dei termini per la procedura di presa e ripresa in carico (art.21-22-23-24-25).

Il Regolamento Dublino è stato uno degli strumenti più criticati sia dal punto di vista delle conseguenze sulle vite dei richiedenti asilo, limitandone la mobilità nell’UE, sia per la scarsa efficienza e i costi complessivi poco chiari del sistema.

Regolamento (UE) n. 603/2013 che istituisce l'«Eurodac»

Il Regolamento (UE) n. 603/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio, abrogando il regolamento (CE) n. 2725/2000 e il regolamento (CE) n. 407/2002, apporta sostanziali modifiche al sistema EURODAC - istituito per il confronto delle impronte digitali dei richiedenti protezione internazionale. Il nuovo regolamento EURODAC è uno strumento molto più ampio e complesso rispetto al suo predecessore e le sostanziali modifiche apportate possono essere sintetizzate nella possibilità di accesso, a determinate condizioni (elencate agli artt. 20 e 21), ai dati conservati nel sistema centrale di Eurodac:

• da parte delle autorità di contrasto degli “responsabili della prevenzione, dell'accertamento o dell'indagine di reati di terrorismo o altri reati gravi” (art. 5), designate da ciascuno Stato membro;
• da parte dell’Europol (art. 7).

La gestione del sistema EURODAC è affidata all’Agenzia europea per la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Il regolamento, inoltre, prevede tutta una serie di disposizioni sulla responsabilità in materia di trattamento e trasmissione dei dati, nonchè sulle modalità di confronto e trasmissione dei risultati, sulla sicurezza dei dati e sul divieto di trasferirli a Paesi terzi o a privati.

Direttiva 2008/115/CE (Direttiva rimpatri), recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri per il rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare

La direttiva rimpatri ha come obiettivo quello di fissare delle procedure standard per l'allontanamento dei cittadini di paesi terzi che si trovino in posizione di soggiorno irregolare nel territorio di uno Stato membro, nel rispetto dei diritti fondamentali e degli obblighi in materia di protezione dei rifugiati. La direttiva prevede una procedura di rimpatrio "progressivo": in prima istanza privilegia la partenza volontaria, prevedendo che la decisione di rimpatrio debba fissare un periodo per la partenza compreso tra i sette e i trenta giorni. A questo può essere fatta eccezione solo nel caso in cui sussista il rischio di fuga del migrante irregolare, o qualora costituisca un pericolo per l'ordine pubblico, per la pubblica sicurezza o per la sicurezza nazionale. In caso di mancata partenza volontaria è prevista la possibilità di emanare un provvedimento di allontanamento e, in ultima istanza, misure coercitive di rimpatrio, non specificatamente disciplinate dalla direttiva, da attuare in osservanza dei diritti fondamentali e conformemente alla legislazione nazionale. È previsto il rimpatrio e l'allontanamento anche dei minori non accompagnati, solo nel caso in cui possano essere ricondotti da un membro della famiglia, da un tutore o presso adeguate strutture di accoglienza.
Il trattenimento è previsto solo nei casi in cui non possano essere applicate misure meno incisive e solo allo scopo di preparare il rimpatrio del migrante irregolare. La durata massima del trattenimento, che in linea generale deve essere il più breve possibile, è di sei mesi, prorogabile fino ad un massimo di 18 mesi, e i suoi presupposti devono essere riesaminati periodicamente.
La direttiva ribadisce inoltre che gli Stati membri sono vincolati al rispetto del principio di non-refoulement, non respingimento.

Regolamento Frontex (UE) n. 1168/2011 recante modifica del regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio che istituisce un'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea

Frontex, ovvero l’ Agenzia europea per la gestione della cooperazione internazionale alle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea, è stata istituita con il regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio del 26 ottobre 2004 al fine di aumentare il coordinamento all'interno degli Stati membri e tra uno Stato membro e l'altro, per prevenire e affrontare forme gravi di criminalità quali il traffico di immigrati clandestini, la tratta degli esseri umani, e il traffico di droga, e per diminuire il tasso di decesso dei migranti in mare. Successivamente, il 25 ottobre 2011 è stato definitivamente adottato il Regolamento (UE) n. 1168/2011, volto al rafforzamento di Frontex attraverso, in particolare, la possibilità conferita all'Agenzia di coordinare operazioni congiunte e l'obbligo posto in capo agli Stati membri di fornire personale per la costituzione di squadre europee di frontiera e mettere a disposizione attrezzature tramite il Registro centralizzato delle attrezzature tecniche disponibili (CRATE).

Regolamento (UE) n. 1052/2013 che istituisce il sistema europeo di sorveglianza delle frontiere (Eurosur)

Un’altra novità in materia d’asilo in Europa è rappresentata dall’Eurosur, il sistema europeo di sorveglianza delle frontiere. L’obiettivo è quello di rafforzare il controllo delle frontiere esterne dello spazio Schengen. Al fine di realizzare tale rafforzamento, Eurosur istituisce un "quadro comune per lo scambio di informazioni e per la cooperazione tra gli Stati membri e Frontex" per migliorare la conoscenza situazionale e aumentare la capacità di reazione alle frontiere esterne.

L’Eurosur è finalizzato, da un lato, ad "individuare, prevenire e combattere l'immigrazione clandestina e la criminalità transfrontaliera” e, dall'altro, a "contribuire a garantire la protezione e la salvezza della vita dei migranti" (art. 1). Eurosur viene definito come un sistema molto complesso e dai costi molto elevati che si compone di diversi elementi, fra i quali, centri nazionali di coordinamento, strumenti di sorveglianza, quadro situazionale nazionale e quadro situazionale europeo.
Inoltre, ogni stato membro è chiamato a suddividere le sue frontiere esterne in sezioni e a notificarle a Frontex che a sua volta, sulla base di un’analisi dei rischi, provvederà ad assegnare a ciascuna sezione di frontiera un livello di impatto da basso a medio fino ad alto. Gli stati sono poi chiamati ad assicurare il livello di sorveglianza che corrisponda al livello di impatto assegnato. Nel caso in cui il livello di impatto sia alto, ovvero ci sia il bisogno di misure di sorveglianza rafforzate, lo stato può chiedere il sostegno di Frontex per l'avvio di operazioni congiunte o interventi rapidi.
Per il buon funzionamento di Eurosur, infine, anche la cooperazione con i Paesi terzi è di cruciale importanza; è pertanto prevista dal regolamento la possibilità per i paesi membri di scambiare informazioni e cooperare con Paesi terzi "vicini", sulla base di accordi bilaterali o multilaterali che devono essere vagliati, prima della firma, dalla Commissione europea.

Regolamento (UE) n. 516/2014 che istituisce il Fondo Asilo, migrazione e integrazione

Il Regolamento (UE) n. 516/2014 istituisce il Fondo Asilo, migrazione e integrazione (il «Fondo») per il periodo dal 1° gennaio 2014 al 31 dicembre 2020. Obiettivo generale del Fondo è contribuire alla gestione efficace dei flussi migratori e all’attuazione, al rafforzamento e allo sviluppo della politica comune di asilo, protezione sussidiaria e protezione temporanea e della politica comune dell’immigrazione, nel pieno rispetto dei diritti e dei principi riconosciuti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Nell’ambito di questo obiettivo generale, il Fondo contribuisce ai seguenti obiettivi specifici comuni:

• rafforzare e sviluppare tutti gli aspetti del sistema europeo comune di asilo, compresa la sua dimensione esterna;
• sostenere la migrazione legale verso gli Stati membri in funzione del loro fabbisogno economico e sociale, come il fabbisogno del mercato del lavoro, preservando al contempo l’integrità dei sistemi di immigrazione degli Stati membri, e promuovere l’effettiva integrazione dei cittadini di paesi terzi;
• promuovere strategie di rimpatrio eque ed efficaci negli Stati membri, che contribuiscano a contrastare l’immigrazione illegale, con particolare attenzione al carattere durevole del rimpatrio e alla riammissione effettiva nei paesi di origine e di transito;
• migliorare la solidarietà e la ripartizione delle responsabilità fra gli Stati membri, specie quelli più esposti ai flussi migratori e di richiedenti asilo, anche attraverso la cooperazione pratica.

Le risorse globali per l’attuazione del presente regolamento ammontano a 3.137 milioni di euro di cui 2.752 milioni di euro sono destinati ai programmi nazionali degli Stati membri e 385 milioni per le azioni dell’Unione, l’assistenza emergenziale, la rete europea sulle migrazioni e l’assistenza tecnica della Commissione.
Disposizioni generali sul Fondo asilo, migrazione e integrazione e sullo strumento di sostegno finanziario per la cooperazione di polizia, la prevenzione e la lotta alla criminalità e la gestione delle crisi sono contenute nel regolamento (UE) n. 514/2014 anch’esso pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea del 20 maggio 2014.

Lo scenario attuale: verso una terza stagione del Sistema europeo comune di asilo?

Per giungere alla situazione attuale, il 23 settembre 2020 la Commissione europea ha proposto un nuovo patto sulla migrazione e l'asilo. Il 20 dicembre 2023 il Consiglio e il Parlamento dell’Unione hanno raggiunto l’accordo su tale Patto che si fonda  su cinque pilastri: il regolamento sulla gestione dell’asilo e delle migrazioni; la risposta alle crisi migratorie; le procedure di asilo; l’implementazione dello European Dactyloscopie (Eurodac) e le nuove procedure di screening. 

Per quanto riguarda il primo punto, non viene modificata l’anima del regolamento di Dublino, secondo la quale la persona migrante deve necessariamente chiedere asilo al primo paese di approdo in UE, ma viene introdotto un meccanismo di solidarietà obbligatoria: ogni anno verrà costituito un “pool di solidarietà” attraverso cui i paesi membri dovranno sostenere i paesi definiti “sotto pressione migratoria“. Potranno farlo in due modi: con la relocation (la redistribuzione delle persone) o con un contributo finanziario, proporzionale alla dimensione della popolazione e al PIL nazionale. 

Circa la risposta alle crisi migratorie, che costituisce il secondo pilastro, le norme sembrerebbero permettere maggiore flessibilità dei singoli paesi nella gestione delle richieste d’asilo. In caso di “crisi migratoria” infatti, ai singoli stati saranno concesse ampie deroghe per le procedure di asilo. 

Ci sono poi novità importanti legate alla procedura di asilo. Viene istituita una border procedure (procedura di confine) applicata a determinate categorie di persone migranti: quelli che mentono alle autorità,  quanti sono considerati un pericolo per la sicurezza, o chi semplicemente proviene da paesi ai cui cittadini non viene di solito concesso l’asilo, cioè con un tasso di riconoscimento inferiore al 20%. Una soglia che, nella circostanza di un paese in stato di “crisi” migratoria, verrà alzata addirittura al 50%, mentre nel caso di “strumentalizzazioni”, ossia nel caso in cui un paese terzo strumentalizzasse i flussi migratori danneggiando un membro UE con cui confina, potrà essere applicata a tutti i migranti al confine.

Gli ultimi due dispositivi che compongono il nuovo patto sono più tecnici, ma non meno significativi. Il primo riguarda l’Eurodac, il database comunitario per le impronte digitali dei richiedenti asilo, attivo nei Paesi membri dell’Unione e in Islanda, Norvegia e Svizzera. Sarà implementato con i dati biometrici e verrà abbassata l’età di obbligatorietà dell’identificazione, da 14 a 6 anni.

Il secondo riguarda le procedure di screening (registrazione e identificazione) dei migranti. Potrà essere effettuato ovunque (sia alle frontiere che all’interno del territorio), ma i cittadini di paesi terzi sottoposti a screening dovranno essere a disposizione delle autorità, che con lo scopo di effettuare i controlli potranno detenerli.

Il 10 aprile 2024 il Parlamento europeo ha infatti ufficialmente approvato il nuovo Patto UE su migrazione e asilo, formalizzando così l’accordo appena descritto.

L’ultima novità rispetto alla seconda fase, riguarda l'istituzione di un'agenzia dell'UE per l'asilo a pieno titolo, avvenuta il 9 dicembre 2021 con l’adozione da parte del Consiglio del regolamento che trasforma l'EASO in un'agenzia dell'UE. Il 19 gennaio 2022 l'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo (EUAA) ha poi sostituito ufficialmente l’Ufficio europeo di sostegno per l'asilo (EASO) con il duplice obiettivo di garantire maggiore assistenza tecnica e operativa agli Stati e una maggiore coerenza nella valutazione della domanda di protezione internazionale.