L’Italia da “l’emergenza nomadi” alla Strategia nazionale d’inclusione di Rom, Sinti e Caminanti (RSC)

L’Italia prevede tra i principi fondamentali della Costituzione l’uguaglianza senza alcuna distinzione di sesso, razza, lingua, religione, opinione politica, condizioni personali e sociali (art. 3), oltre a riconoscere la tutela delle minoranze linguistiche (art. 6).
Tuttavia, la minoranza Rom non è inclusa tra le minoranze a cui è esteso l’ambito di applicazione della legge n. 489 del 1999 “Norme in materia di tutela delle minoranze linguistiche storiche”, mentre sono invece tutelate la minoranza albanese, catalana, germanica, greca, slovena, croata, francese, franco-provenzale, friulana, ladina, occitana e sarda. Tale mancata protezione deriva dal fatto che la normativa riconosce e tutela solamente le minoranze linguistiche di antico insediamento in un territorio delimitato, mentre le comunità Rom non vivono concentrate in aree specifiche ma sono diffuse sull’intero territorio italiano.
La mancanza protezione a livello nazionale è in parte colmata, a livello sub-nazionale, dalle norme a tutela della cultura rom o di misure volte alla loro integrazione adottate da diverse autorità locali, tra le quali: legge regionale del Veneto 54/1999, legge regionale del Friuli Venezia Giulia n. 11/1999, legge regionale della Toscana n.2 del 2000, legge provinciale di Trento n. 12/2009.

Lo stato di emergenza in relazione agli “insediamenti di comunità nomadi” (2007-2011)

A partire dall’autunno del 2007, ha preso avvio l’adozione di una serie di «patti per la sicurezza» tra Governo e Regioni ai sensi dell’art. 1(439) della l. 296/2006 (legge finanziaria per il 2007) che, nel consentire «la realizzazione di programmi straordinari di incremento dei servizi di polizia, di soccorso tecnico urgente e per la sicurezza dei cittadini» ha posto le basi normative – rafforzate da successive misure in materia di sicurezza, quali i decreti sulla cosiddetta «emergenza nomadi» (d.p.c.m. del 21 maggio 2008 e successivi decreti di estensione) e il «pacchetto sicurezza» 2008 (l. 125/2008) – che hanno di fatto legittimato forme di trattamento particolarmente discriminatorio (censimento dei campi Rom, pratica degli «sgomberi forzati») nei confronti di Rom e Sinti nonché di altri gruppi sociali, quali migranti, richiedenti asilo e altre minoranze. Da queste misure derivano anche le accresciute difficoltà per numerosi membri di queste comunità circa l’ottenimento dei documenti di identità necessari per regolarizzare lo status di residenti.
Con riferimento alle contestate misure di sicurezza, risulta significativa la sentenza 6050 del 16 novembre 2011 del Consiglio di Stato, che ha annullato in parte i decreti sull’«emergenza nomadi», sancendo l’illegittimità delle misure messe in atto dalle autorità italiane, sulla base della non esistenza dei presupposti per dichiarare lo stato di emergenza per gestire la situazione di Rom e Sinti in Italia.

Tra la normativa di riferimento sulla dichiarazione di stato d’emergenza e in materia di pubblica sicurezza si annoverano i seguenti atti:

- Decreto legislativo 31 Ottobre 2007, n. 181, recante “Disposizioni urgenti in materia di allontanamento dal territorio nazionale per esigenze di pubblica sicurezza”
- Decreto legislativo 2 Gennaio 2008, n. 249, recante “Misure urgenti in materia di espulsioni e di allontanamenti per terrorismo e per motivi imperativi di pubblica sicurezza”
- Decreto legislativo 23 Maggio 2008, n. 92, recante “Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica”
- Ordinanze del Presidente del consiglio dei ministri n. 3676, 3677 e 3678 del 30 maggio 2008, Ulteriori disposizioni urgenti di protezione civile dirette a fronteggiare lo stato di emergenza in relazione agli insediamenti di comunità nomadi nel territorio delle regioni Campania, Lazio e Lombardia.
- Linee guida del Ministero dell’Interno, 17 Luglio 2008, per l’attuazione delle ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri del 30 Maggio 2008, nn. 3676, 3677 e 3673, concernenti insediamenti di comunità nomadi nelle Regioni Campania, Lazio e Lombardia.
- Consiglio di Stato, Sentenza n. 6050 del 16 Novembre 2011, “Stato di emergenza dichiarato nel territorio delle Regioni Lombardia, Lazio e Campania in relazione agli insediamenti di comunità nomadi”

L’indagine conoscitiva della Commissione straordinaria per la tutela e la promozione dei diritti umani

La Commissione straordinaria per la tutela e la promozione dei diritti umani del Senato della Repubblica, istituita durante la XIV legislatura (mozione 20 del 1° agosto 2001), è costituita da 25 membri, in ragione dei gruppi parlamentari d’appartenenza ed ha compiti di studio, osservazione e iniziativa in materia di tutela e promozione dei diritti umani.
Rispetto alla situazione di Rom e Sinti e Caminanti in Italia, la Commissione ha avviato un’indagine conoscitiva che ha portato all’approvazione nel 2012 del Rapporto sulla condizione di Rom e Sinti in Italia.
Il rapporto è il primo documento ufficiale del Parlamento italiano su questi temi e descrive in modo analitico la situazione di Rom e Sinti in Italia, la loro consistenza numerica e demografica, le zone di provenienza e di insediamento, la situazione abitativa, le condizioni professionali e sanitarie.
Attraverso questa indagine conoscitiva, la quale si è realizzata attraverso audizioni e visite presso le comunità Rom e Sinti, la Commissione straordinaria è giunta a delineare una serie di proposte per il futuro, tra le quali:

- ideazione di un progetto nazionale che parta dai numerosi punti di osservazione presenti nel territorio, li integri con ricerche di tipo quali-quantitativo costruisca una banca dati;
- costruzione di un Piano Nazionale sulla questione di Rom e Sinti che implichi anche una task force nazionale al servizio delle istituzioni locali, delle organizzazioni non governative, delle rappresentanze dei Rom esistenti che aiuti a passare dalle idee e dalla volontà al progetto;
- adozione di proposte politiche con valore simbolico: un atto di riparazione inserendo il genocidio dei Rom tra quelli che vengono ricordati ogni anno il 27 gennaio nel Giorno della Memoria e riaprire il capitolo della legge 482 del 1999 che riconosce le minoranze linguistiche italiane per includervi la minoranza Rom e la sua lingua;
- adozione di programma graduale di chiusura dei campi, a partire da quelli più degradati, e di offerta di soluzioni abitative diverse, accettabili e accettate, cioè discusse e confrontate.

Infine, la Commissione straordinaria ha sottolineato l’importanza di uscire dalla demagogia e dalle prese di posizione politicizzate e invita la politica a comportarsi responsabilmente, ribadendo che si tratta di una delle questioni più impopolari con le quale misurarsi e che nessuno in Europa è ancora riuscito a risolvere.

La Strategia nazionale d’inclusione dei Rom, dei Sinti e dei Caminanti 2012-2020

Per dare seguito della Comunicazione n.173 del 2011 della Commissione dell’Unione Europea per un "Quadro dell'UE per le strategie nazionali di integrazione dei Rom fino al 2020", l’Italia si è dotata nel 2012 della Strategia nazionale d’inclusione dei Rom, dei Sinti e dei Caminanti (RSC) 2012-2020.
Tale strumento segna un cambiamento rispetto all’approccio emergenziale che ha caratterizzato gli anni precedenti ed ha come obiettivo generale la promozione della parità di trattamento e l’inclusione economica e sociale delle comunità RSC, il miglioramento duraturo e sostenibile delle loro condizioni di vita, oltre a renderne effettiva e permanente la responsabilizzazione, la partecipazione e l’esercizio dei diritti di cittadinanza.
Inoltre, la strategia intende perseguire le seguenti finalità generali:

- sottrarre la questione ad una trattazione meramente emergenziale, riduttiva dal punto di vista politico ed istituzionale;
- prendere in considerazione l’opportunità di programmare interventi di integrazione di medio e lungo periodo, non accettando più di adottare misure “straordinarie”;
- far diventare l’inclusione dei RSC parte di un processo di maturazione culturale che interessa l’intera società, contribuendo a purificare la mentalità nazionale ed europea dai germi della discriminazione razziale,
- trattare il tema in una logica interministeriale; a partire dai quattro indicatori di criticità (educazione, occupazione, alloggio e assistenza sanitaria) suggeriti dalla Comunicazione della Commissione;
- connotare la Strategia stessa di una valenza istituzionale ma anche simbolica attraverso l’introduzione dello sterminio dei Rom da parte del nazi-fascismo nelle iniziative pubbliche dedicate alla memoria dell'Olocausto.

Il perseguimento delle finalità generali della Strategia doveva realizzarsi in un’ottica d’interazione con il sistema degli attori istituzionali e della società civile, mediante la costruzione e il funzionamento di un modello di governance multidimensionale basata, oltre che sui principi già illustrati, sulle seguenti parole chiave: integrazione/sussidiarietà, coordinamento/condivisione, informazione/mediazione, identità/cambiamento.
L’Ufficio per la promozione della parità di trattamento e la rimozione delle discriminazioni fondate sulla razza o sull'origine etnica (UNAR) è stato individuato dal Governo italiano come Punto di Contatto Nazionale per la Strategia di inclusione, divenendo quindi il centro di un sistema organico di cooperazione interistituzionale, da un lato, e di concertazione e condivisione con la società civile dall'altro.

Inoltre, l’UNAR si è occupato della tematica RSC portando avanti altri progetti e campagne, per esempio promuovendo la campagna “Dosta!” del Consiglio d’Europa a partire dal 2010, e partecipando come ente al progetto “Net-Kard: cooperazione e networking tra le principali parti coinvolte nella lotta alla discriminazione dei Rom”.

Infine, nell’ambito della più ampia cornice della Strategia nazionale, si inserisce il Progetto nazionale per l’inclusione di bambini e adolescenti Rom, Sinti e Caminanti.
Avviato nel 2012, e perfezionato a partire dal 2027, il progetto prevede un'attività di lavoro centrata su due ambiti di vita dei bambini e adolescenti: la scuola e il campo o altro contesto abitativo. I destinatari sono bambini e adolescenti RSC e non, di età compresa tra i 6 ed i 14 anni, i dirigenti scolastici, gli insegnanti, il personale scolastico e le famiglie degli alunni.

La Strategia nazionale di uguaglianza, di inclusione e di partecipazione di Rom e Sinti 2021-2030

Nel 2022 l’Italia ha adottato la Strategia nazionale di uguaglianza, di inclusione e di partecipazione di Rom e Sinti 2021-2030 in attuazione della Raccomandazione del Consiglio dell’Unione Europea del 12 marzo 2021 (2021/C 93/01). 

Il contesto in cui tale documento si inserisce è caratterizzato da una condizione di esclusione sociale di Rom e Sinti, correlata al tema dell’accesso alla casa e al superamento degli insediamenti nelle grandi aree urbane e da un elevato livello di discriminazione e antiziganismo.

Il documento si concentra quindi su sei priorità dotate dei relativi assi di intervento strategici:

1. Antiziganismo e contrasto alla discriminazione. Per il raggiungimento di tale obiettivo la strategia promuove il rafforzamento del ruolo del Contact Center UNAR nella raccolta delle segnalazioni di discriminazione diretta e indiretta e il monitoraggio dell’hate speech. Mira poi ad offrie supporto legale alle vittime di discriminazione e alle categorie più a rischio di discriminazione multipla e intersezionale. A livello di misure di controllo e informazione si supporta la formazione di sondaggi sul livello di antiziganismo nella società e di campagne di informazione, comunicazione e narrazioni positive, con particolare attenzione ad incoraggiare l’empowerment di giovani e donne.
2. Accesso a un’istruzione generale inclusiva di qualità e proposte in ambito educativo. In questo ambito viene dichiarato l’ avvio di una ricerca di sfondo nazionale sul livello di inclusione di Rom e Sinti nel sistema scolastico e di un ‘indagine campionaria su base territoriale sul livello di dispersione scolastica delle comunità rom e sinte. Si insiste poi sull’organizzazione di interventi su “famiglie e scuola” e azioni positive che favoriscano la permanenza nel percorso di istruzione e formazione, interventi di mediazione culturale e linguistica. Collegato a ciò vi è anche l’attenzione alla formazione dei docenti e del personale scolastico e ai contenuti didattici. 
3. Accesso a un’occupazione sostenibile e di qualità. Al fine di garantire la parità di accesso al mondo lavorativo il documento programma l’ organizzazione di percorsi finalizzati all’ intermediazione con il mercato del lavoro, preceduti da formazione professionale per il miglioramento delle competenze digitali e l’occupabilità, il tutto inserito in una cornice di politiche pro-attive di contrasto ai pregiudizi.
4. Accesso ad un alloggio adeguato e diritto all’abitare. Vista la criticità della situazione abitativa, la strategia prevede la creazione di una unità inter-istituzionale di promozione dell’accesso all'alloggio a supporto dell'attuazione delle politiche pubbliche locali, regionali e nazionali corredata dal rafforzamento della capacità di intervento delle Amministrazioni locali.
5. Assistenza sanitaria e accesso a servizi socio-sanitari di qualità. Visto l’accento posto dall’Unione Europea sull’accesso alla salute soprattutto per i gruppi più a rischio, l’Italia si impegna a effettuare in primo luogo attività di ricerca sullo stato di salute e sull’accesso ai servizi delle popolazioni rom e sinte, con particolare attenzione alla condizione di donne e minori, seguite da interventi di mediazione e facilitazione culturale e da interventi di educazione alla salute per promuovere l’utilizzo e l’accesso a servizi socio-sanitari.
6. Promozione dell’arte, della storia e della cultura rom e sinta. Al fine di accrescere la conoscenza in tale ambito, l’impegno si sofferma sull’ incentivare iniziative artistico-culturali,  attività formative e campagne di sensibilizzazione interculturale con un focus sulla tematica del genocidio e delle persecuzioni di Rom e Sinti.

Al fine di realizzare le dette priorità tramite le relative strategie, si punta inoltre a costruire un modello di governance multilivello e multi-stakeholder finalizzato da un lato alla creazione di un network di comuni e regioni per il coordinamento a livello nazionale e locale degli interventi e dei finanziamenti e dall’altro lato, al rafforzamento del ruolo della società civile rom e sinta, dell’empowerment femminile e delle nuove generazioni.

Critiche 

A gennaio 2023 la Commissione europea, nel corso della  valutazione intermedia ex post del Quadro Strategico dell’UE, ha sollevato alcune questioni circa la Strategia nazionale di uguaglianza, di inclusione e di partecipazione di Rom e Sinti 2021-2030. In primo luogo, L’UNAR, che ha come mandato l’implementazione di tale strategia, risulta mancante dell’autorità necessaria per adempiere con un ruolo adeguato al coordinamento, al monitoraggio e agli scambi tra i territori su scala locale. La Commissione ha poi sottolineato come alcuni interventi programmati siano insufficienti, come nel caso dell’accesso all’alloggio, o non prendano in considerazione la necessità di un meccanismo di cooperazione adeguato nel delegare l'attuazione delle politiche di inclusione sociale alle autorità locali. Tale lacuna viene rilevata ad esempio nell’ambito dell’accesso alla salute. 

Lacune sono state individuate anche dalla società civile, nella Primavera 2023 infatti, nell'ambito dell'iniziativa "Preparatory Action - Roma Civil Monitoring - Strengthening Capacity and Involvement of Roma and pro- Roma Civil Society in Policy Monitoring and Review", viene pubblicato il primo “Rapporto di monitoraggio della società civile sulla qualità del quadro strategico nazionale per l'uguaglianza, l'inclusione e la partecipazione dei rom in Italia”. Il rapporto, pur sottolineando i miglioramenti rispetto alla strategia precedente nell’ambito della salute, rileva persistenti criticità nell’ambito dell’occupazione, dell’abitazione e della tutela dei minori. Nel primo caso infatti, le azioni previste per facilitare l’occupazione di Rom e Sinti si sviluppano soprattutto a livello locale, in modo frammentario e senza una reale regia per un sostegno più ampio che possa efficacemente contrastare le diverse forme di discriminazione. Quanto al secondo ambito, vengono rilevati i medesimi limiti della strategia precedente, ovvero la mancanza di elementi che possano vincolare le amministrazioni, anche da un punto di vista legale, in materia di sgomberi, rimpatrio assistito e ricollocazione “temporanea” in strutture non adeguate alle esigenze delle comunità. Infine, gli autori del rapporto affermano che nella Strategia non viene affrontato esplicitamente il tema della tutela dei minori e non vengono adeguatamente considerate due criticità emerse in studi recenti: la pratica dei matrimoni forzati e i problemi legati al mancato riconoscimento dello status giuridico che riguarda centinaia di minori provenienti dalla ex Jugoslavia in Italia.