L’impianto normativo italiano in materia di asilo

Autore: Sofia Omar Osman, MA in Istituzioni e politiche dei diritti umani e della pace, Università di Padova / Collaboratrice del Centro diritti umani

Il fondamento del diritto d'asilo nella normativa italiana è rinvenibile nella Carta Costituzionale all'art 10, tra i 12 articoli che espongono i principi fondamentali su cui si fonda la Repubblica. L'art.10(3) recita:

"Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l'effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d'asilo nel territorio della Repubblica secondo le condizioni stabilite dalla legge".

La prima legge in materia di asilo approvata dall'Italia è la legge n. 39 del 28 febbraio 1990 (legge Martelli), conversione in legge del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416. La legge Martelli, lontana dal disciplinare in maniera organica la materia, regola alcuni aspetti del riconoscimento dello status di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra del 1951, tra cui le modalità di presentazione delle domande e le forme di assistenza per i richiedenti asilo. La legge prevede che le domande di riconoscimento dello status di rifugiato debbano essere presentate alla polizia di frontiera o alla questura e accorda ai richiedenti asilo privi di mezzi di sussistenza la possibilità di accesso ad un contributo economico per un massimo di 45 giorni. All'art.1 viene eliminata la limitazione geografica posta dall'Italia al momento della firma della Convenzione di Ginevra del 1951, in base alla quale lo status di rifugiato poteva essere riconosciuto solo per persecuzioni avvenute nel continente europeo.

Qualche anno più tardi la legge n.40 del 6 marzo 1998 (legge Turco-Napolitano), che riformula interamente la disciplina dell'immigrazione, interviene anche sul tema dell'asilo. La legge Turco-Napolitano, confluita successivamente nel Testo Unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione giuridica dello straniero (D.lgs 25 luglio 1998 n.286), prevede una distinzione tra immigrati in senso generale e rifugiati, accordando a questi ultimi un trattamento decisamente favorevole. Le previsioni più rilevanti contenute in questi provvedimenti legislativi sono:

• Possibilità di rilascio di permessi di soggiorno per motivi di protezione temporanea (art.18 legge n.40/1998)
• Istituzione della protezione umanitaria, con rilascio di un permesso di soggiorno di carattere umanitario e conseguente divieto di espulsione o respingimento (art.5, co.6 D.lgs n.286/1998)
• Istituzione di Centri di accoglienza per stranieri temporaneamente in condizione di indigenza (art.38 legge Turco-Napolitano)
• Trattenimento dei migranti nei Centri di permanenza temporanea e assistenza – CPTA (art.14 D.lgs n. 286/1998) in caso fosse necessario accertarne l'identità o la nazionalità, per l'acquisizione dei documenti di viaggio, per indisponibilità di un mezzo di trasporto idoneo o per il soccorso del migrante.

Il successivo intervento legislativo è dato dalla legge n. 189 del 30 luglio 2002 (c.d. legge Bossi-Fini), accompagnata dal Regolamento di attuazione (DPR n. 303/2004). Questi strumenti mantengono la distinzione tra richiedente asilo e immigrato. La legge Bossi-Fini introduce tuttavia nuove ipotesi che giustificano il trattenimento dei richiedenti asilo, distinte in facoltative e obbligatorie. In questo modo, il trattenimento in centri specifici dei richeidenti asilo, da circostanza eccezionale, diviene prassi ordinaria. Queste le previsioni di legge più rilevanti della nuova disciplina (che, dal punto di vista formale, va in parte ad integrare il la legge Martelli del 1990):

• Istituzione dei Centri di Identificazione – CID, per il trattenimento dei migranti e dei richiedenti asilo (art.5 DPR n. 303/2004)
• Creazione di una procedura semplificata (art.32 legge 30.07.2002), accanto a quella ordinaria, per il riconoscimento dello status di rifugiato nel caso di persone in condizione di soggiorno irregolare o per persone che, al momento della presentazione della domanda di asilo, erano già destinatari di un provvedimento di espulsione o respingimento
• Istituzione delle Commissioni territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato su tutto il territorio italiano (art. 32 – art. 1–quater, l. 39/1990)
• Istituzione del Sistema di Protezione Richiedenti Asilo e Rifugiati – SPRAR, per l'accoglienza dei richiedenti asilo (art. 32 – art. 1–sexies, l. 39/1990)

I provvedimenti in materia di sicurezza adottati nel 2008 e ribattezzati "pacchetto sicurezza" introducono una serie di disposizioni rilevanti per la materia dell'asilo.

Queste le principali previsioni:

• Restrizioni alla libera circolazione dei richiedenti asilo: il d.lgs 3 ottobre 2008 n. 159, modificando un precedente decreto legislativo che dava attuazione alla Direttiva2005/85/CE sulle norme minime di procedura per riconoscere lo status di rifugiato, prevede che il prefetto competente possa stabilire un luogo di residenza o un'area geografica entro la quale i richiedenti asilo possono circolare. E' stato notato che questa disposizione si pone in contrasto con quanto contenuto nella Direttiva 2003/9/CE sull'accoglienza dei richiedenti asilo, che all'art. 7 prevede la libera circolazione per i richiedenti asilo, con possibilità di restrizioni sono in alcuni casi (per motivi di pubblico interesse, ordine pubblico per motivi legali o per il trattamento rapido e il controllo efficace della domanda).
• Estensione dell'ambito di applicazione dell'istituto del trattenimento: alle lettere d) ed e) dell'art. 1 del d.lgs 3 ottobre 2008 n.159, viene disposto il trattenimento obbligatorio nei centri di permanenza temporanea e assistenza (Cpta) di tutti i richiedenti asilo destinatari di un provvedimento di espulsione. Già il D. Lgs n. 25/2008 prevedeva il trattenimento dei richiedenti asilo nei Cpta, ma solo in alcune ipotesi debitamente circoscritte.
• Modifiche in materia di tutela giurisdizionale contro le decisioni di rigetto della domanda di asilo: il d.lgs 3 ottobre 2008 n.159 opera un "passo indietro" rispetto ai progressi compiuti con il recepimento della Direttiva procedure. Viene re-inserita la disposizione che prevedeva l'esecuzione immediata dell'espulsione del richiedente asilo in caso di rigetto della domanda. E' stato osservato che tale previsione si pone in contrasto con l'art. 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, che sancisce il diritto ad un ricorso effettivo. La portata della norme è attenuata dalla possibilità per i richiedenti asilo di rimanere sul territorio italiano per "gravi motivi personali o di salute", previa autorizzazione prefettizia. Questa tuttavia non appare essere tutela efficace, dal momento che non vengono definiti i criteri per ravvisare i "gravi motivi".
• Reato di immigrazione clandestina: la legge del 15 luglio 2009, n. 94 introduce all'art.10-bis il cosiddetto "reato di immigrazione clandestina", che fissa un'ammenda da 5.000 a 10.000 euro per lo straniero che fa ingresso o si trattiene nel territorio dello Stato. All'art.14, comma 5-ter, il decreto dispone inoltre la reclusione da 1 a 4 anni per lo straniero che permane illegalmente senza giustificato motivo nel territorio dello Stato, in violazione dell'ordine di espulsione impartito dal questore. Quest'ultima norma è stata giudicata dalla Corte di Giustizia Europea incompatibile con l'obiettivo fissato dalla Direttiva Rimpatri (Direttiva 2008/115), che mira a realizzare secondo procedure omogenee tra gli Stati membri il rimpatrio dei migranti irregolari.
• Introduzione dei Centri di Identificazione ed espulsione – CIE: il decreto legge n.92/2008 all'art.9 rinomina i Centri di permanenza temporanea e assistenza (Cpta) Centri di identificazione ed espulsione (CIE), allungando i tempi di permanenza massima al loro interno a sei mesi.