30° Anniversario della Convenzione internazionale sui diritti dell'infanzia e dell'adolescenza (1989-2019)

Nel 2019 ricorre il 30° anniversario dell’adozione della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza che è divenuto il trattato internazionale in materia di diritti umani più rapidamente e ampiamente ratificato nella storia.
L'accettazione senza precedenti della Convenzione è la dimostrazione di un chiaro ed ampio impegno globale per l’avanzamento dei diritti dei/delle bambini/e.
In questi trent’anni la Convenzione ha cambiato radicalmente il modo in cui i/le bambini/e sono considerati/e, cioè a dire come essere umani titolari di loro diritti specifici, ed ha ispirato in ogni parte del mondo cambiamenti legislativi e nelle pratiche che hanno condotto al miglioramento delle condizioni di vita di milioni di bambini/e: dalla riduzione della mortalità infantile all'aumento delle iscrizioni scolastiche.

• La Convenzione
• Il Comitato sui diritti dell'infanzia e dell'adolescenza
• I tre Protocolli addizionali
• I Rapporti periodici presentati dall'Italia
• I Rapporti ombra della società civile
• L'impatto della Convenzione
• Background storico

La Convenzione

La Convenzione, adottata all’unanimità dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite con risoluzione A/RES/44/25 il 20 novembre 1989, il giorno del 30° anniversario della Dichiarazione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, è entrata in vigore il 2 settembre 1990.
Sono ben 196 gli Stati che hanno ratificato la Convenzione, la quasi totalità degli Stati componenti la comunità internazionale ad eccezione degli Stati Uniti d’America che hanno firmato la Convenzione nel 1995 ma non hanno ancora proceduto a ratificarla.
L’Italia ha ratificato la Convenzione con legge del 27 maggio 1991, n. 176, depositata presso le Nazioni Unite il 5 settembre 1991; l’entrata in vigore è stata il 5 ottobre 1991.

La Convenzione si compone di 54 articoli e introduce, per la prima volta, il concetto fondamentale di bambino/a come soggetto di diritti e non esclusivamente come oggetto di tutela. Si tratta di un riconoscimento formale dalla portata storica e giuridica senza precedenti: i diritti dei bambini e delle bambine entrano a pieno titolo nel mondo giuridico internazionale. Fino ad allora il/la bambino/a era stato destinatario passivo ma non anche titolare di diritti.

Ai sensi dell’articolo 1 della Convenzione si intende per bambino/a ogni essere umano avente un'età inferiore a diciotto anni, salvo se abbia raggiunto prima la maturità in virtù della legislazione applicabile.

La Convenzione enuncia alcuni principi fondamentali:

• la non discriminazione (art. 2): i diritti sanciti dalla Convenzione devono essere garantiti a tutti i minori, senza distinzione di razza, sesso, lingua, religione, opinione del/della bambino/a /adolescente o dei genitori;
• il superiore interesse del minore (art. 3): in ogni legge, provvedimento, iniziativa pubblica o privata e in ogni situazione problematica, l'interesse del/della bambino/a /adolescente deve avere la priorità;
• il diritto alla vita, alla sopravvivenza e allo sviluppo del/della bambino/a (art. 6): gli Stati devono impegnare il massimo delle risorse disponibili per tutelare la vita e il sano sviluppo dei/delle bambini/e, anche tramite la cooperazione tra Stati;
• l’ascolto delle opinioni del minore (art. 12): prevede il diritto dei/delle bambini/e a essere ascoltati in tutti i processi decisionali che li riguardano, e il corrispondente dovere, per gli adulti, di tenerne in adeguata considerazione le opinioni.

Il Comitato sui diritti dell'infanzia e dell'adolescenza

L’art. 43 della Convenzione prevede l’istituzione di un Comitato sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza con il compito di monitorare i progressi compiuti nell’esecuzione degli obblighi derivanti dalla Convenzione stessa assunti da parte degli Stati contraenti.

Il Comitato, che si compone di 18 esperti indipendenti, ha il compito di monitorare l’attuazione della Convenzione e dei suoi Protocolli attraverso l’esame dei rapporti periodici che gli Stati parti sono tenuti a presentare la prima volta entro due anni dall’entrata in vigore della Convenzione e, in seguito, ogni cinque anni per descrivere i provvedimenti che essi hanno adottato per dare effetto ai diritti riconosciuti nella Convenzione ed i progressi realizzati per il godimento di tali diritti.
Il Comitato, una volta esaminato il rapporto periodico dello Stato, può rivolgere a quest’ultimo Osservazioni conclusive o Raccomandazioni che, pur non avendo carattere giuridicamente vincolante per lo Stato, dovranno essere prese in considerazione nella redazione e nella valutazione del successivo rapporto periodico.
In Italia l’organo responsabile della predisposizione dei Rapporti periodici da presentare ai meccanismi di monitoraggio delle Organizzazioni internazionali competenti in materia di diritti umani è il Comitato Interministeriale per i Diritti Umani (CIDU) istituito presso il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale.
Il Comitato per i diritti dell’infanzia e dell’adolescenza si riunisce tre volte l’anno in sessioni della durata di quattro settimane ciascuna.

I tre Protocolli addizionali

Alla Convenzione si affiancano tre Protocolli facoltativi approvati dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite nel 2000 (i primi due) e nel 2011. Si tratta del

• “Protocollo facoltativo alla Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza riguardante il coinvolgimento dei/delle bambini/e nei conflitti armati”, con il quale “gli Stati Parti assumono ogni misura possibile per assicurare che i membri delle loro forze armate che non abbiano raggiunto l'età di 18 anni non prendano parte direttamente alle ostilità” (art. 1) e “assicurano che le persone che non hanno raggiunto i 18 anni di età non siano coercitivamente arruolate nelle loro forze armate” (art. 2);
• “Protocollo facoltativo alla Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza riguardante il traffico di bambini/e, la prostituzione infantile e la pornografia infantile”, con il quale gli Stati si impegnano “a proibire la vendita di bambini/e, la prostituzione infantile e la pornografia infantile” (art. 1), ed a “promuovere la sensibilizzazione del pubblico, inclusi i/le bambini/e, attraverso tutti i mezzi di informazione appropriati, l'istruzione e la formazione, sulla prevenzione e sugli effetti dannosi dei reati indicati nel Protocollo” (art. 9);
• “Protocollo facoltativo alla Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza sulle procedure di comunicazione” che introduce la possibilità individuale o di gruppo, da parte di bambini/e e adolescenti, di presentare un ricorso al Comitato sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza in caso di asserita violazione dei propri diritti sanciti nella Convenzione o nei Protocolli addizionali. Il Protocollo, in particolare, introduce tre meccanismi di reclamo:
  - la procedura di comunicazione individuale che permette a un minorenne (o a un gruppo di minorenni), di presentare al Comitato una denuncia per conto proprio in caso di violazioni, nel rispetto del principio dell’esaurimento dei ricorsi interni. Un soggetto terzo può presentare un reclamo a nome di un minorenne o un gruppo di minorenni;
  - la procedura di comunicazione interstatale, mediante il quale uno Stato può presentare al Comitato di esperti un reclamo contro un altro Stato su possibili violazioni dei diritti delle persone minori d’età;
  - la procedura d’inchiesta che prevede la possibilità per il Comitato di avviare un’indagine sulle presunte violazioni dei diritti dei bambini da parte di uno Stato.

Il terzo Protocollo, adottato nel 2011 e successivamente aperto alla ratifica da parte degli Stati, è entrato in vigore nell'aprile 2014, tre mesi dopo il deposito del decimo strumento di ratifica, avvenuto il 14 gennaio 2014 ad opera del Costa Rica.

L'Italia ha ratificato i primi due Protocolli con legge 11 marzo 2002, n. 46 ed il terzo Protocollo con legge 16 novembre 2015, n. 199.

I Rapporti periodici presentati dall'Italia

L’Italia ha presentato il suo primo Rapporto periodico nel 1994. Dalle Osservazioni conclusive rivolte dal Comitato sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza scaturì un impulso normativo che nel 1997 portò all’adozione di due importanti leggi per i diritti dell’infanzia: la legge del 28 agosto 1997, n. 285, che attraverso l’istituzione di uno specifico Fondo nazionale per l’infanzia e l’adolescenza, intendeva rispondere concretamente ai principi enunciati dalla Convenzione e la legge del 23 dicembre 1997, n. 451 che istituiva la Commissione parlamentare per l’infanzia e l’adolescenza, creava l’Osservatorio Nazionale per l’infanzia, con il compito di predisporre ogni 2 anni un piano d’azione nazionale di interventi a favore dell’infanzia e dell’adolescenza, e creava il Centro Nazionale di documentazione e analisi per l’infanzia e l’adolescenza.

Il secondo Rapporto periodico dell’Italia (CRC/C/70/Add.13) è stato presentato il 21 marzo 2000 ed analizzato dal Comitato sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza in occasione delle riunioni 840 e 841 ( CRC/C/SR. 840 e CRC/C/SR.841) del 16 gennaio 2003. Il Comitato ha adottato le proprie Osservazioni conclusive nel corso della sua 862^ riunione, (CRC/C/SR.862) del 31 gennaio 2003, raccomandando, inter alia, la creazione di un organismo di monitoraggio indipendente e un ombudsman nazionale per l’infanzia a cui potessero rivolgersi anche i singoli cittadini e suggeriva di meglio monitorare l’applicazione della legge del 3 agosto 1998, n. 269, poiché rimaneva elevato il numero di minori vittime di traffico a fini sessuali.
L’Autorità Garante per l’Infanzia e l’Adolescenza è stata istituita in Italia nel 2011, con legge 12 luglio 2011, n. 112.

Nel gennaio 2009 l’Italia ha presentato il terzo e quarto Rapporto (CRC/C/ITA/3-4). Dalle Osservazioni conclusive del Comitato, formulate nel corso della riunione 1668 del 7 ottobre 2011, emerse come le precedenti Osservazioni fossero rimaste disattese. Il Comitato si dichiarava preoccupato, inter alia, dal fatto che il trasferimento dei poteri dagli enti di governo centrali a quelli regionali, potesse portare a un’applicazione non uniforme della Convenzione a livello locale e raccomandava di sviluppare meccanismi efficaci per garantire un’applicazione coerente della Convenzione in tutte le regioni, adottando standard nazionali quali ad esempio i livelli essenziali per l’erogazione dei servizi sociali.

Nel luglio 2017 l’Italia ha presentato il quinto e sesto Rapporto congiunto (CRC/C/ITA/5-6) sullo stato di attuazione della Convenzione che illustra in sintesi le politiche e i programmi a favore dell’infanzia e dell’adolescenza realizzati dal Governo italiano nel periodo 2008–2016. Nel corso dei lavori della 80^ sessione, tenutasi a Ginevra dal 14 gennaio al 1° febbraio 2019, il Comitato sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza ha rivolto all’Italia delle Osservazioni conclusive (CRC/C/ITA/CO/5-6).

Il Comitato si compiace dei progressi compiuti in vari settori, tra cui la ratifica o l'adesione a strumenti internazionali, in particolare la ratifica del Protocollo facoltativo alla Convenzione sui diritti del bambino sulle procedure di comunicazione, nel 2016; la Convenzione internazionale per la protezione di tutte le persone dalla sparizione forzata, nel 2015; il Protocollo opzionale al Patto sui diritti economici, sociali e culturali, nel 2015; il Protocollo opzionale alla Convenzione contro la tortura ed altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti, nel 2013; e la Convenzione del Consiglio d'Europa del 2007 Convenzione sulla protezione dei minori contro lo sfruttamento e l'abuso sessuale (Convenzione di Lanzarote), nel 2013.
Il Comitato prende atto con apprezzamento anche delle misure legislative, istituzionali e politiche adottate dall’Italia per attuare la Convenzione, in particolare l'adozione della Legge del 29 maggio 2017, n. 71 sulla tutela dei minori per la prevenzione ed il contrasto del fenomeno del cyberbullismo; della Legge del 7 aprile 2017, n. 47 sulle misure di protezione dei minori stranieri non accompagnati; il Decreto legislativo del 13 aprile 2017, n. 66 per la promozione dell'inclusione scolastica degli studenti con disabilità; e il quarto Piano Nazionale di azione e di interventi per la tutela dei diritti e lo sviluppo dei soggetti in età evolutiva, nel 2016.
Ricordando all’Italia l'indivisibilità e l'interdipendenza di tutti i diritti sanciti dalla Convenzione, il Comitato richiama l'attenzione sulle raccomandazioni riguardanti alcuni settori, per i quali devono essere adottate misure urgenti: assegnazione delle risorse, non discriminazione, istruzione, bambini/e in cerca di asilo e rifugiati, bambini/e in situazioni di migrazione.
In particolare il Comitato raccomanda, inter alia, di:

• definire un mandato chiaro e un'autorità sufficiente in seno alla Presidenza del Consiglio dei Ministri(Dipartimento per le politiche della famiglia) per coordinare tutte le attività connesse all'attuazione della Convenzione a livello intersettoriale, nazionale, regionale e locale e di rafforzare il ruolo dell'Osservatorio nazionale per l’infanzia e l’adolescenza nell'ambito di tale organismo di coordinamento interministeriale. Lo Stato membro dovrebbe garantire che l'Osservatorio nazionale per l'infanzia e l'adolescenza disponga delle risorse umane, tecniche e finanziarie necessarie per il suo effettivo funzionamento.
• Istituire un’Autorità nazionale per i diritti umani in conformità ai Principi di Parigi;
• Garantire i diritti e la libertà di azione della società civile ed assicurare che il salvataggio dei migranti non sia considerato un crimine. Il Comitato esprime infatti profonda preoccupazione per le continue campagne diffamatorie contro alcune organizzazioni della società civile impegnate in operazioni di ricerca e soccorso per i migranti, compresi i/le bambini/e, nel Mediterraneo.
• Modificare il Codice Civile per rimuovere tutte le eccezioni che consentono il matrimonio al di sotto dei 18 anni.
• Adottare misure urgenti per affrontare le disparità tra le regioni nell’accesso ai servizi sanitari, ad uno standard di vita minimo, ad un alloggio adeguato, compresa la prevenzione degli sfratti forzati, allo sviluppo sostenibile e all'istruzione da parte di tutti/e i/le bambini/e in tutto il paese.
• Adottare, con il coinvolgimento attivo dei/delle bambini/e, un nuovo piano nazionale per prevenire e combattere l'abuso e lo sfruttamento sessuale dei/delle bambini/e, assicurandone l'attuazione uniforme in tutto il territorio e a tutti i livelli di governo.
• Istituire una commissione d’inchiesta indipendente e imparziale per esaminare tutti i casi di abuso sessuale subiti da bambini/e da parte di personale religioso appartenente alla chiesa cattolica.
• Elaborare una strategia per l’inclusione dei/delle bambini/e con disabilità.
• Adottare una risposta globale alla povertà infantile che garantisca l'accesso dei/delle bambini/e a risorse adeguate attraverso il sostegno alla partecipazione dei genitori al mercato del lavoro, a servizi di qualità a prezzi accessibili e garantisca la partecipazione dei/delle bambini/e. Il Comitato prende atto delle riforme del sistema di protezione sociale, in particolare della sostituzione del "reddito di inclusione" da parte del "reddito della cittadinanza", che può tuttavia escludere progressivamente le persone più a rischio di povertà, come quelli in posti di lavoro temporanei e a bassa retribuzione, così come le minoranze, donne e bambini, attraverso una ulteriore disuguaglianza del mercato del lavoro.
• Facilitare l'accesso al sistema di asilo per i/le bambini/e che necessitano di protezione internazionale.
• Facilitare l'accesso alle procedure per il ricongiungimento dei/delle bambini/e migranti con le loro famiglie.
• Considerare la firma del Global Compact delle Nazioni Unite per una migrazione sicura, ordinata e regolare.
  
  

I Rapporti ombra della società civile

Le organizzazioni della società civile possono presentare dei c.d. rapporti ombra (“shadow reports”). Si tratta di contro-rapporti redatti da ONG operanti nel settore della Convenzione nei quali vengono riportate informazioni raccolte “sul campo”, frutto soprattutto dell’esperienza diretta, al fine di fornire al Comitato informazioni utili alla determinazione di un quadro più completo ed obiettivo della situazione di un particolare Stato.

In Italia si è costituito nel 2000 il Gruppo di Lavoro per la Convenzione sui Diritti dell’Infanzia e dell’Adolescenza (Gruppo CRC), un network attualmente composto da 96 soggetti del Terzo Settore che si occupano attivamente della promozione e della tutela dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, coordinato da Save the Children Italia.
CRC redige regolarmente Rapporti di aggiornamento annuali e periodici supplementari ai rapporti presentati dal Governo italiano al fine di garantire un sistema di monitoraggio indipendente, permanente, condiviso ed aggiornato sull’applicazione della Convenzione e dei suoi Protocolli opzionali.

L'impatto della Convenzione

Fonte: UNICEF

Background storico

Il percorso storico, giuridico, politico e sociale che conduce all’adozione della Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza è lungo e graduale. L’attenzione nei confronti dei/delle bambini/e inizia ad affermarsi tra gli Stati europei verso la fine del XIX secolo ma limitatamente al mondo del lavoro nel quale il/la bambino/a era inserito/a. In questo senso si collocano la Conferenza dell’Aja di diritto internazionale privato del 1900 che aveva promosso una Convenzione per regolare la tutela dei minori. Nel 1913 un’iniziativa del governo belga portava alla convocazione a Bruxelles della conferenza internazionale per la protezione dell’infanzia, nel corso della quale si considerò la formazione di una sede permanente di cooperazione mediante la costituzione di un ufficio internazionale e si adottò un progetto di statuto. L’irrompere della prima guerra mondiale interruppe questo processo che venne ripreso solo al termine del conflitto assumendo peraltro caratteri nuovi. Nel 1919 l’Organizzazione Internazionale del Lavoro adottò il primo strumento internazionale a tutela dei diritti dell’infanzia con la Convenzione sul lavoro notturno degli adolescenti nell’industria, che determinava l’età minima di 14 anni per l’ammissione al lavoro, seguito nel 1921 dalla Convenzione di Ginevra sull’età per i lavori agricoli, industriali e di lavoro notturno.
Nel 1924 la Società delle Nazioni, in sede di Assemblea generale, formulò e approvò la Dichiarazione di Ginevra sui diritti del bambino. Per la prima volta vennero enunciati, seppure sommariamente, alcuni diritti fondamentali. La Dichiarazione concepisce il/la bambino/a quale oggetto di tutela ma non anche come soggetto titolare di diritti e si caratterizza per un impianto sostanzialmente assistenzialista, teso ad affermare le necessità materiali e affettive dei minori. I suoi dispositivi inoltre si rivolgono genericamente all’”umanità intera” senza andare ad individuare gli Stati quali destinatari di obblighi specifici.
Con lo scioglimento della Società delle Nazioni e la nascita dell'Organizzazione delle Nazioni Unite e del Fondo Internazionale delle Nazioni Unite per l'Infanzia (UNICEF) inizia a svilupparsi il progetto di una Carta sui diritti dei/delle bambini/e che integri la Dichiarazione universale dei diritti umani, con lo scopo di sottolinearne i bisogni specifici e che conduce il 20 novembre 1959 l’Assemblea generale delle Nazioni Unite ad approvare all’unanimità e senza astensioni la Dichiarazione sui diritti dell'infanzia e dell’adolescenza. Tale Dichiarazione, pur ricalcando gli intenti della precedente Dichiarazione di Ginevra, si differenzia da quest'ultima prevedendo l’impegno da parte degli Stati di applicare e diffondere i principi in essa enunciati e individuando una serie di diritti specificamente rivolti al/alla bambino/a non contemplati nella Dichiarazione universale dei diritti umani, quali: il divieto di ammissione al lavoro per i minori che non abbiano raggiunto un'età minima; il divieto di impiego dei/delle bambini/e in attività produttive che possano nuocere alla loro salute o che ne ostacolino lo sviluppo fisico o mentale; il diritto del minore disabile a ricevere cure speciali.
La Dichiarazione del 1959 è un atto di soft law, dalla portata non giuridicamente vincolante che tuttavia gode di una notevole autorevolezza morale, derivante dalla sua approvazione in sede di Assemblea generale all’unanimità e senza astensioni. Tale documento introduce il concetto che anche il minore, al pari di qualsiasi altro essere umano, sia un soggetto di diritto; riconosce il principio di non discriminazione e quello di un'adeguata tutela giuridica del/della bambino/a sia prima che dopo la nascita; ribadisce il divieto di ogni forma di sfruttamento nei confronti dei minori e auspica l'educazione dei/delle bambini/e alla comprensione, alla pace e alla tolleranza.