Il divieto di discriminazione in base al sesso negli strumenti di portata generale sui diritti umani
Fin dagli inizi del ‘900 sono stati elaborati diversi strumenti per la protezione della donna, specialmente in alcuni ambiti settoriali specifici quali il lavoro, il matrimonio, la nazionalità, il traffico di esseri umani e la prostituzione. Particolarmente attiva in questo senso è stata l’Organizzazione Internazionale del Lavoro (OIL), attraverso l’adozione di diverse convenzioni a tutela delle donne lavoratrici, tra cui la Convenzione n. 3 del 29 novembre 1919 sull’impiego delle donne prima e dopo il parto, la Convenzione n. 4 dell’ottobre 1919 concernente il lavoro notturno delle donne e la Convenzione n. 45 del 21 giugno 1935 sull’impiego delle donne nei lavori sotterranei nelle miniere. Tali strumenti sono stati ratificati dall'Italia rispettivamente nel 1952, nel 1923 e nel 1952.
All’alba della Società delle Nazioni, la questione femminile risulta pressoché assente dal dibattito internazionale, con una totale mancanza di riferimenti alle donne e ai loro diritti nella Carta costitutiva della neonata organizzazione. Tale mancanza è riconducibile alla scarsa attenzione data dalla comunità internazionale all’argomento, unita ad una generale mancanza di dati al riguardo.
La condizione delle donne viene inserita nell’agenda della Società delle Nazioni solo nel 1935, e due anni dopo viene creato un Comitato di esperti incaricati di monitorare lo status giuridico delle donne nei vari Paesi del mondo, così da raccogliere dati sulla condizione femminile nei vari ordinamenti nazionali. Tuttavia, a causa dello scoppio della Seconda Guerra Mondiale, il lavoro del Comitato subisce un inesorabile arresto. La Società delle Nazioni si fa tuttavia promotrice di due importanti documenti nell’ambito della lotta alla cosiddetta “tratta delle bianche”, ossia la Convenzione internazionale per la repressione della tratta delle donne e dei fanciulli del 1921 e la Convenzione per la repressione della tratta delle donne adulte del 1933.
Con la nascita delle Nazioni Unite nel 1945, la questione della condizione femminile assume nuova rilevanza a livello internazionale, grazie anche alle lotte dei gruppi femministi, i quali promuovono la ricezione delle istanze del movimento nei documenti fondanti del nuovo assetto internazionale.
Nonostante 30 dei 51 Stati firmatari della Carta delle Nazioni Unite non garantissero pari diritti alle donne in materia di diritto di voto e accesso alle cariche pubbliche, lo statuto onusiano sancisce per la prima volta a livello internazionale il principio di uguaglianza tra uomo e donna, riconoscendo il sesso come fattore di discriminazione.
Il Preambolo della Carta, infatti, intende riaffermare la “fede nei diritti fondamentali dell’uomo, nella dignità e nel valore della persona umana, nell’eguaglianza dei diritti degli uomini e delle donne”. L’articolo 1(3) della Carta introduce chiaramente tra i fini delle Nazioni Unite “il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali per tutti senza distinzioni di razza, di sesso, di lingua e di religione”; formulazione ripresa anche in articoli successivi (13(1)(b); 55(c); 76(c)).
Sin dalla sessione inaugurale dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, la questione dei diritti delle donne viene posta tra quelle prioritarie nell’agenda internazionale. Nel maggio 1946 il Consiglio Economico e Sociale delle Nazioni Unite (ECOSOC) crea la Sotto-Commissione sulla Condizione della Donna, grazie anche allo sforzo di Eleanor Roosevelt al fine di conferire una maggiore rilevanza ai diritti delle donne all’interno della struttura della neonata organizzazione.
Nata inizialmente come Sotto-Commissione della Commissione per i Diritti Umani (che nel 2006 verrà trasformata nel Consiglio Diritti Umani), tale organo svolge la funzione di monitorare e raccogliere dati sulla situazione delle donne nel mondo, con particolare attenzione ad alcune aree tematiche quali schiavitù, lavoro e matrimonio. A distanza di poche settimane dalla sua creazione, alla Sotto-Commissione viene conferito lo status pieno di Commissione passando alle dirette dipendenze dell’ECOSOC.
La Commissione offre un contributo importante nell’elaborazione della Dichiarazione Universale dei Diritti Umani, approvata il 10 dicembre 1948, in particolare per quel che riguarda l’adozione di un linguaggio non sessista nello statuto. Accanto all’affermazione del principio fondamentale per cui “tutti gli esseri umani nascono liberi ed eguali in dignità e diritti”, la Dichiarazione sviluppa in concreto il divieto di discriminazione in base al sesso nell’ambito della famiglia, del matrimonio e della maternità, dei diritti politici e del lavoro.
La successiva adozione nel 1966 dei due Patti internazionali sui diritti civili e politici e sui diritti economici sociali e culturali, traduce in norme giuridiche vincolanti i diritti sanciti dalla Dichiarazione Universale. Ambedue i Patti internazionali vietano all’art. 2 qualsiasi forma di discriminazione, compresa quella fondata sul sesso. L’art. 3 del Patto sui diritti economici, sociali e culturali stabilisce l’impegno da parte degli Stati parte a garantire agli uomini e alle donne la parità giuridica nel godimento di tutti i diritti enunciati nel dispositivo, il quale contiene specifiche disposizioni a protezione delle donne e della famiglia. L’art. 7 stabilisce che “devono essere garantite alle donne condizioni di lavoro non inferiori a quelle godute dagli uomini, con una eguale remunerazione per un eguale lavoro”, mentre l’art. 10, dopo aver affermato nel primo comma che “il matrimonio deve essere celebrato con il libero consenso dei futuri coniugi”, riserva una particolare protezione a favore delle madri “per un periodo ragionevole prima e dopo il parto”, durante il quale le lavoratrici madri “dovranno beneficiare di un congedo retribuito o di un congedo accompagnato da adeguate prestazioni di sicurezza sociale.”
Per quel che riguarda il Patto internazionale sui diritti civili e politici, vi è da segnalare l’adozione nel marzo del 2000 da parte del Comitato diritti umani, istituito dallo stesso trattato, del Commento Generale numero 28, relativo al già ricordato art. 3. Esso riprende l’interpretazione del concetto di uguaglianza tra uomini e donne espresso in un precedente Commento del 1981, nel quale si sottolineava la necessità per lo Stato di rendere effettiva la protezione garantita dagli artt. 2, 3 e 26 del Patto, mediante la definizione di misure non solo di natura protettiva ma anche di carattere positivo. Tali misure devono essere volte a rimuovere tutte le condizioni che contribuiscono a mantenere le discriminazioni a carico delle donne e pertanto ad agevolare il processo di parificazione sostanziale tra uomini e donne.
Questi strumenti normativi di portata generale hanno offerto un contributo essenziale all’affermazione del principio di non discriminazione nei confronti delle donne. Tuttavia è opportuno citare anche altri documenti più settoriali che hanno preceduto l’adozione dei Patti.
Nel 1949 l’Assemblea Generale approva la Convenzione per l'abolizione del traffico delle persone e dello sfruttamento della prostituzione, la quale sancisce la responsabilità penale di colui che “procura, adesca o rapisce al fine di avviare alla prostituzione un’altra persona” o “sfrutta la prostituzione di un’altra persona”, indipendentemente dal consenso della persona interessata (art. 1).
Per quanto riguarda il lavoro, vengono adottati dall'OIL diversi documenti vincolanti, tra cui la Convenzione n. 89 sul lavoro notturno delle donne occupate nell'industria del 1948; la Convenzione n. 100 sull’uguaglianza di retribuzione del 1951, che afferma il principio fondamentale della pari retribuzione a parità di lavoro; la Convenzione n. 103 sulla protezione della maternità delle donne lavoratrici del 1952 che sancisce l’obbligo di congedo prima e dopo il parto e il diritto a ricevere cure mediche e prestazioni in denaro in tale periodo; ed infine la Convenzione n. 111 contro la discriminazione sul lavoro del 1958, la quale sancisce il divieto di discriminazione di trattamento e di opportunità tra i lavoratori anche sulla base del sesso.
Tra i primi documenti specificamente incentrati sui diritti delle donne vi è la Convenzione sui diritti politici delle donne, approvata dall’Assemblea Generale dell'ONU nel 1952, la quale sancisce il diritto per le donne all’elettorato passivo e attivo e il libero accesso alle cariche pubbliche "in condizioni di parità con gli uomini, senza discriminazione alcuna". In materia di matrimonio, vengono approvate nel 1957 la Convenzione sulla nazionalità delle donne sposate e nel 1962 la Convenzione sul consenso al matrimonio, l'età minima legale per il matrimonio e la registrazione del matrimonio.
Questa prima fase dell’evoluzione del diritto internazionale sulla condizione della donna, che va dagli anni ‘40 agli anni ‘60, è incentrata sulla promozione del principio di uguaglianza tra i sessi, attraverso l’adozione di misure speciali volte a favorire e proteggere le donne in particolari contesti. I documenti adottati si incentrano per la maggior parte su aree settoriali specifiche, quali lavoro, prostituzione e matrimonio. Pur segnando un importante avanzamento nella promozione dei diritti delle donne e nella presa di consapevolezza da parte della comunità internazionale sulla condizione femminile, tali strumenti adottano un approccio protezionistico, volto ad eliminare gli elementi di discriminazione nei confronti della donna, senza però lavorare sulle cause sociali che li determinano e senza favorire un’effettiva ed attiva partecipazione delle donne nella società su basi paritarie rispetto all’uomo. Il concetto di uguaglianza viene quindi inteso principalmente in senso normativo e formale, ossia incentrato sull’eliminazione della discriminazione tra uomo e donna a livello legislativo, senza tener conto delle specificità relative ai due sessi.
La successiva evoluzione della normativa e del dibattito internazionale comporterà un cambio di prospettiva, conferendo maggior importanza al raggiungimento di un’uguaglianza sostanziale, che garantisca a uomini e donne gli stessi diritti e le stesse opportunità, tenuto debitamente conto delle rispettive differenze.