Contesto: il protocollo d'intesa Italia-Albania sul controllo della migrazione

Il 6 novembre 2023, il primo ministro italiano Giorgia Meloni e il primo ministro albanese Edi Rama hanno firmato un protocollo d'intesa bilaterale per gestire la migrazione irregolare attraverso il Mediterraneo. L'accordo prevede la costruzione di due centri di migrazione in Albania, uno nel porto di Shengjin e l'altro a Gjader (a circa 20 km dalla costa), progettati per ospitare congiuntamente fino a 3.000 persone salvate dalle autorità italiane in acque internazionali in un dato momento. Le persone trasferite in queste strutture saranno soggette alle procedure di asilo alle frontiere, comprese le valutazioni accelerate delle richieste di protezione internazionale e, se del caso, alle procedure di rimpatrio in conformità con la legislazione italiana e dell'UE.

I centri rimarranno sotto la giurisdizione legale e amministrativa italiana, mentre l'Albania sarà responsabile del perimetro di sicurezza esterno. Secondo l'accordo, solo i migranti salvati da navi italiane saranno trasferiti in questi centri. L'iniziativa rappresenta una tendenza europea più ampia di esternalizzazione del controllo dell'immigrazione, in cui gli Stati dell'UE collaborano con paesi non UE per gestire le procedure di asilo e di frontiera al di fuori del territorio dell'Unione. Questo accordo solleva questioni giuridiche ed etiche urgenti, in particolare per quanto riguarda la protezione dei diritti dei migranti al di fuori dei confini di uno Stato.

Sebbene presentato come una risposta a vincoli pratici e alla necessità di cooperazione internazionale, l'accordo ha scatenato un vivace dibattito politico e giuridico. I critici sostengono che questo modello rischia di esportare le responsabilità legali e di proteggere le autorità nazionali dal controllo. Trattando i richiedenti asilo al di fuori del proprio territorio, l'Italia potrebbe essere vista come un paese che si isola dal controllo giudiziario, dalle contestazioni legali e dagli obblighi previsti dalla legislazione dell'UE in materia di asilo. L'Albania, dal canto suo, potrebbe trovarsi a dover sopportare le conseguenze fisiche e logistiche dell'accoglienza di migliaia di migranti senza disporre delle stesse capacità, risorse o protezioni.

Preoccupazioni per i diritti umani degli esperti delle Nazioni Unite. Giurisdizione, procedure e obblighi legali

Subito dopo l'annuncio del protocollo d'intesa, un gruppo di relatori speciali delle Nazioni Unite e il gruppo di lavoro sulla detenzione arbitraria hanno emesso una comunicazione congiunta (AL ITA 3/2024), notificata il 24 giugno 2024. Tra i firmatari c'erano il relatore speciale sui diritti umani dei migranti, il gruppo di lavoro sulla detenzione arbitraria, il relatore speciale sulla vendita, lo sfruttamento sessuale e l'abuso sessuale dei bambini, il relatore speciale sulle forme contemporanee di schiavitù, il relatore speciale sulla tratta di esseri umani e il relatore speciale sulla violenza contro le donne e le ragazze. Hanno avvertito che tali accordi extraterritoriali rischiano di compromettere gli obblighi internazionali sia dell'Italia che dell'Albania.

Una delle principali preoccupazioni giuridiche è che gli Stati non possono sottrarsi ai loro doveri in materia di diritti umani semplicemente spostando le operazioni oltre i propri confini. Il diritto internazionale sostiene che qualsiasi persona sotto l'effettivo controllo di uno Stato, indipendentemente dalla sua posizione geografica, rimane soggetta alla giurisdizione di tale Stato. Pertanto, anche quando i migranti si trovano fisicamente in Albania, l'Italia ha la responsabilità del loro trattamento e della tutela dei loro diritti. Gli esperti delle Nazioni Unite hanno sottolineato che l'assenza di procedure e garanzie dettagliate nel protocollo d'intesa potrebbe portare a violazioni sistematiche dei diritti, tra cui ritardi nell'elaborazione delle pratiche, detenzioni arbitrarie e la possibilità di respingimento, ovvero il ritorno di individui in paesi dove potrebbero subire gravi danni.

Queste preoccupazioni sono aggravate dalla mancanza di chiarezza su come la giurisdizione sia condivisa o delegata. L'accordo stabilisce che i centri saranno regolati dalla legge italiana, ma le persone lì detenute saranno fisicamente presenti in Albania.

Questo crea un accordo giurisdizionale complesso che rischia di creare ambiguità giuridica. I migranti potrebbero non avere accesso agli stessi rimedi giuridici di cui godrebbero in Italia, soprattutto se i tribunali albanesi non avranno il potere o l'obbligo di intervenire nei loro casi. Inoltre, gli esperti hanno sollevato dubbi in merito alla trasparenza e alla responsabilità. Il protocollo d'intesa non istituisce alcun organismo di controllo indipendente o meccanismo di segnalazione. Senza una supervisione significativa, c'è poco da fare per prevenire o documentare le violazioni dei diritti all'interno dei centri.

Ciò è particolarmente preoccupante data la vulnerabilità della popolazione interessata e il potenziale di abusi sistematici in strutture chiuse ed extraterritoriali. La natura extraterritoriale del sistema limita anche la portata delle ONG, dei rappresentanti legali e degli osservatori internazionali.

Pratiche di ricerca e soccorso e di detenzione

Una questione particolarmente critica individuata dall'ONU riguarda gli obblighi di ricerca e soccorso (SAR) previsti dal diritto marittimo. I centri in Albania si trovano a più di 700 chilometri dalle tipiche zone di soccorso nel Mediterraneo centrale. Il trasferimento delle persone soccorse su una distanza così lunga potrebbe ritardare in modo significativo le risposte di emergenza e la disponibilità di navi di soccorso nelle zone ad alto rischio. Questi ritardi possono portare direttamente a un aumento delle vittime in mare, soprattutto perché il Mediterraneo rimane una delle rotte migratorie più pericolose al mondo.

Le missioni di ricerca e soccorso richiedono un coordinamento tempestivo e uno sbarco rapido. Il diritto marittimo internazionale, comprese la Convenzione SOLAS e la Convenzione SAR, obbliga gli Stati a garantire che le persone soccorse siano portate in un luogo sicuro il più presto possibile. L'uso prestabilito dell'Albania come luogo di sbarco può interferire con questo obbligo, soprattutto se sorgono ritardi logistici o ostacoli diplomatici. Inoltre, affidarsi esclusivamente alle navi italiane può mettere a dura prova la flotta SAR, già sovraccarica, e limitarne la capacità di effettuare nuovi soccorsi.

Il protocollo d'intesa introduce anche un quadro preoccupante per la detenzione. Le persone salvate in mare possono essere trattenute nei centri albanesi per periodi indefiniti mentre le autorità italiane valutano la loro idoneità all'asilo o all'espulsione. L'accordo non prevede misure alternative alla detenzione, né specifica i limiti di tempo massimi. Questa pratica contraddice le norme internazionali che richiedono che la detenzione sia utilizzata solo come ultima risorsa, per il tempo minimo necessario e sotto il controllo giudiziario.

La detenzione automatica e prolungata dei migranti, soprattutto senza un riesame legale tempestivo, può costituire una detenzione arbitraria in violazione del Patto internazionale sui diritti civili e politici (ICCPR). L'Italia ha precedentemente fatto affidamento sulla dottrina giuridica della “finzione di non ingresso”, che consente alle autorità di trattare i migranti trattenuti nelle zone di transito o nei porti come se non fossero formalmente entrati nel territorio italiano.

Questa dottrina viene ora applicata all'estero, creando di fatto un regime di detenzione offshore. Tali costruzioni giuridiche rischiano di minare il principio dell'effettivo accesso alla giustizia e possono rendere alcune tutele prive di significato nella pratica.

Gruppi vulnerabili, accesso all'asilo e mancanza di controllo

Secondo gli esperti delle Nazioni Unite, una delle carenze più gravi del protocollo d'intesa è la sua incapacità di proteggere adeguatamente le persone vulnerabili come i bambini, le donne incinte e le vittime di tratta o tortura. Sebbene i funzionari italiani abbiano affermato che tali persone saranno esentate dal trasferimento, il Memorandum d'intesa non contiene disposizioni formali che ne garantiscano l'identificazione o la protezione. Questo silenzio viola diversi accordi internazionali, tra cui la Convenzione sui diritti dell'infanzia, che stabilisce che l'interesse superiore del bambino deve essere la considerazione primaria in tutte le azioni che lo riguardano.

Il diritto internazionale in materia di diritti umani e le linee guida del Comitato sui diritti dell'infanzia stabiliscono chiaramente che i bambini non dovrebbero mai essere detenuti per motivi legati al loro status migratorio o a quello dei loro genitori. Tuttavia, il protocollo d'intesa non vieta espressamente tale detenzione, lasciando aperta la possibilità che i minori possano essere trattenuti nei centri albanesi per periodi prolungati. Ciò contraddice le linee guida delle Nazioni Unite che richiedono politiche migratorie sensibili alle esigenze dei bambini e alternative adeguate alla detenzione basate sull'assistenza.

Inoltre, la mancanza di procedure di asilo chiaramente definite solleva serie preoccupazioni circa l'equità e l'efficacia dei processi di protezione. I migranti inviati in Albania possono incontrare notevoli ostacoli alla rappresentanza legale e al ricorso giudiziario, in particolare a causa della loro separazione fisica dai tribunali italiani e dai servizi di assistenza legale. L'assenza di procedure consolidate per identificare le vittime della tratta, le persone LGBTQ+ a rischio o quelle con esigenze di salute mentale aggrava ulteriormente il rischio di danni.

Inoltre, il protocollo d'intesa non prevede meccanismi indipendenti di controllo o di reclamo per indagare su abusi o comportamenti scorretti all'interno delle strutture, lasciando ai detenuti poche possibilità di ricorso. La mancata istituzione di meccanismi di responsabilità potrebbe consentire il persistere di comportamenti di negligenza o abuso. La trasparenza, il monitoraggio e la possibilità di presentare reclami sono componenti essenziali di qualsiasi sistema di detenzione o di asilo legale e umano.

Raccomandazioni e conclusioni sull'allineamento alle norme internazionali

Nella loro comunicazione, gli esperti delle Nazioni Unite hanno chiesto all'Italia e all'Albania di allineare il protocollo d'intesa al diritto internazionale. Hanno chiesto di creare procedure di screening della vulnerabilità chiare e trasparenti, di istituire sistemi di assistenza legale e medica e di vietare la detenzione di bambini e altri gruppi a rischio. Hanno anche sottolineato che i richiedenti asilo devono avere un accesso significativo a udienze e ricorsi equi e che i rimpatri verso paesi terzi non devono violare il principio di non respingimento.

Gli esperti hanno inoltre raccomandato ai due paesi di istituire organismi di monitoraggio indipendenti, canali di segnalazione trasparenti e un controllo giurisdizionale delle decisioni di detenzione. Senza queste garanzie, sostengono, il protocollo d'intesa rischia di diventare un modello per eludere le responsabilità legali e esternalizzare la sofferenza umana. La comunità internazionale, compresa l'Unione europea, dovrebbe esaminare attentamente tali accordi per garantire che i diritti umani rimangano al centro della governance della migrazione.

In conclusione, anche se gestire la migrazione è una sfida politica legittima e complessa, non può giustificare il fatto di mettere a rischio la dignità umana e lo Stato di diritto. Il protocollo d'intesa tra Italia e Albania riflette una tendenza sempre più diffusa a trasferire all'estero le responsabilità in materia di migrazione per ridurre le pressioni politiche interne. Tuttavia, tali misure, se non basate sui principi dei diritti umani, rischiano di creare zone di ambiguità giuridica e di abbandono umanitario. L'intervento degli esperti delle Nazioni Unite serve a ricordare in modo tempestivo e urgente che la gestione della migrazione deve essere radicata nei diritti e nelle tutele universali a cui tutti gli esseri umani hanno diritto.