La Comunicazione JOL ITA 2/2025 del febbraio 2025

Il 12 agosto 2025, il governo italiano ha presentato la sua risposta alla Comunicazione urgente JOL ITA 2/2025, 27 febbraio 2025, sottopostale dal relatore speciale (SR) del Consiglio diritti umani sul diritto alla casa insieme agli SR su diritti umani e estrema povertà, sui diritti delle persone con disabilità, sull’indipendenza di giudici e avvocati, e l’esperto indipendente sui diritti delle persone anziane. La Comunicazione riguardava alcuni casi di sfratto nei riguardi di persone vulnerabili portati all’attenzione del Comitato sui diritti economici, sociali e culturali (CtESCR) attraverso alcune comunicazioni individuali tra il 2022 e il 2023, alcuni dei quali sono stati eseguiti dalle autorità italiane nonostante le richieste di sospensione e misure urgenti a sostegno degli sfrattati avanzate dal CtESCR in base all’art. 5 del Protocollo Opzionale al Patto sui diritti economici, sociali e culturali (OP-CESCR). La Comunicazione stigmatizzava in particolare il fatto che il governo italiano, con una nota dell’avvocatura dello stato, avesse invitato le autorità giudiziarie del paese che dovessero trovarsi a valutare simili richieste di misure provvisorie avanzate dal CtESCR di non darvi corso, dato il loro asserito carattere non giuridicamente vincolante (su questa e altre Comunicazioni di contenuto simile vedi su questo Annuario 2025 qui).

Misure dell’Italia per il sostegno al diritto a un alloggio adeguato

La risposta del governo italiano inizia richiamando l’impegno dello Stato nell’affrontare il disagio abitativo e il correlato tema degli sfratti. In questo quadro, si cita l’approvazione, con la legge di bilancio 2025, del cosiddetto Piano Casa Italia, uno strumento programmatico per il medio-lungo termine che dovrà essere attuato dal Ministero per le infrastrutture e i trasporti con il concorso di regioni ed enti locali. La legge finanziaria 2025 ha inoltre rifinanziato con 30 milioni di euro il fondo per gli inquilini inadempienti non per propria colpa (Fondo inquilini morosi incolpevoli). La risposta cita anche il decreto-legge 69/2024, che semplifica alcune pratiche edilizie e urbanistiche consentendo, indirettamente, un più esteso accesso all’abitazione. Si menzionano anche altre riforme legislative (del codice dei contratti pubblici e del testo unico in materia edilizia) che mirano a rilanciare l’edilizia abitativa sia pubblica sia privata, nonché progetti e iniziative promossi a livello regionale. Sono infine menzionati le iniziative di social housing previste nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (da completare entro il 2026) e i finanziamenti del Programma innovativo nazionale per la qualità dell’abitare, anch’esso gestito dal Ministero per le infrastrutture e i trasporti (quest’ultimo avrebbe mobilitato, secondo la risposta, 11 miliardi di euro negli ultimi dieci anni).

La Comunicazione 2/2025 faceva il punto su sette comunicazioni individuali portati davanti al CtESCR in cui le richieste di misure urgenti avanzate dall’organismo internazionale (essenzialmente, la sospensione dell’esecuzione dello sfratto fino alla pronuncia del CtESCR o la messa a disposizione degli sfrattati di una soluzione abitativa adeguata a tutela dei loro diritti fondamentali) erano state espressamente rigettate o non prese in considerazione dal giudice dell’esecuzione. I casi riguardavano persone anziane o con a carico persone con gravi malattie o disabilità; in quattro casi si trattava di famiglie immigrate. Le vicende riassunte nella Comunicazione riferivano di situazioni di estrema precarietà economica e sociale e sollevavano anche possibili problematiche di discriminazione basate sull’origine etnica o nazionale. Per esempio, uno dei casi citati riguardava la comunicazione al CtESCR Saydawi and Farah v. Italy (decisa nel merito con riconoscimento della violazione da parte dell’Italia dell’art. 11 del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali - ICESCR - vedi una sintesi nell’Annuario 2024 qui). La richiesta di misure urgenti era stata prima approvata e poi respinta dai giudici italiani. La Comunicazione 2/2025 osserva che, secondo informazioni aggiornate all’inizio del 2025, una delle famiglie che aveva presentato la petizione, di origine marocchina, continua a incontrare difficoltà nel trovare alloggio a Roma e dintorni, non solo per lo stato di precarietà economica in cui vive ma presumibilmente anche a causa di pregiudizi etnico-religiosi.

Il caso Letizi e la controversia sulla forza vincolante delle misure provvisorie del CtESCR

La risposta italiana prodotta nell’agosto 2025 non entra nel merito di tutti i casi citati, ma si sofferma sulla principale questione sollevata dagli Special Rapporteur, ovvero il documento CT 16061/2022 con cui, con riguardo alla Comunicazione 256/2022 al CtESCR (caso Rossana Letizi v. Italy), l’avvocatura dello Stato affermava il carattere non vincolante delle richieste di misure provvisorie ai sensi dell’art. 5 del Protocollo opzionale all’ICESCR (OP-CESCR). Questa nota proveniente dal governo è stata usata in sede giudiziaria come argomento a favore del rigetto delle domande di misure provvisorie provenienti dal CtESCR anche in altri casi. I relatori  speciali prospettano un’indebita ingerenza dell’esecutivo in procedimenti che dovrebbero essere decisi dai giudici in base alle norme vigenti, nazionali e internazionali.

La risposta del governo segnala innanzitutto che l’ordinamento italiano prevede molti meccanismi di sostegno agli inquilini che non per propria colpa non riescono a pagare il canone di locazione. La legge sulle locazioni (legge 392/1978) consente un differimento del pagamento di 90 giorni; una sospensione di 18 mesi è prevista dalla legge 9/2007 per gli inquilini di oltre 65 anni (la signora Letizi è nata nel 1935), malati terminali o persone con disabilità per oltre il 66 per cento, nel caso non dispongano di abitazione alternativa. Si menziona inoltre la normativa riguardante le persone colpite dal terremoto del 2016, il Fondo nazionale per il sostegno all'accesso alle abitazioni in locazione, introdotto dalla legge 431/1998 e gestito a livello regionale, nonché il blocco degli sfratti tra il 2020 e la fine del 2021 motivato dall’emergenza COVID-19. Infine, la risposta segnala che i comuni (nel caso specifico, il comune di Roma) hanno ulteriori strumenti di mediazione e di welfare a loro disposizione e possono avvalersi anche dell’apporto di enti privati e del volontariato. In effetti, alla signora Letizi erano state prospettate varie possibilità di alloggio alternative all’abitazione da cui doveva essere sfrattata e in cui abitava dal 1995, anche in collaborazione con la Comunità di Sant’Egidio. Tutte le offerte erano state respinte perché considerate incompatibili con la stabilità e il benessere psicologico dell’anziana signora. Inoltre, nessun accomodamento è risultato praticabile tra la ricorrente e la società proprietaria dell’appartamento (a cui la ricorrente imputava un indebito aumento del canone). Il governo si sofferma anche sull’istituzione, con legge 48/2023, dell’Assegno di inclusione, una misura a sostegno delle persone con reddito particolarmente basso. Quanto alla possibilità per individui in difficili condizioni finanziarie di accedere agli strumenti di tutela giudiziaria (altro tema posto dalla Comunicazione 2/2025), nella  sua risposta il governo ricorda che il Decreto del Presidente della Repubblica 115/2002 prevede il gratuito patrocinio delle persone con reddito annuo inferiore a 12.838 euro. 

In conclusione, secondo questa risposta, la procedura giudiziaria che ha portato all’ordine esecutivo di sfratto (peraltro non ancora portato a compimento nel 2025) a carico della signora Letizi è stata equa, condotta con la partecipazione della locataria, e ha cercato di fornire soluzioni alternative alla diretta interessata. Le altre situazioni individuali citate dai relatori speciali non sono prese esplicitamente in esame.

Sullo specifico punto della forza giuridica delle misure provvisorie richieste dal CtESCR, il caso Letizi risulta particolarmente interessante, dal momento che, il 17 febbraio 2022, richiamando la richiesta del CtESCR, il giudice italiano aveva sospeso l’esecuzione dello sfratto, richiedendo però contestualmente un parere all’avvocatura dello Stato sul valore vincolante o meno del provvedimento del CtESCR. Proprio richiamandosi a tale parere dell’Avvocatura dello Stato, il giudice ha proceduto successivamente a riavviare l’iter dello sfratto, assumendo il carattere non vincolante del provvedimento del CtESCR. 

Il documento CT 16061/2022, emesso dall’Avvocatura dello Stato il 25  maggio 2022, esprimendo la posizione della Presidenza del Consiglio dei Ministri, afferma che l’applicazione da parte del giudice italiano delle misure provvisorie richieste dal CtESCR nel procedimento riguardante la signora Letizi sarebbe stata incompatibile con la normativa nazionale. La risposta puntualizza che concludere in modo diverso sarebbe in violazione delle norme costituzionali italiane in materia di diritti della difesa e di equo processo (articoli 24 e 111 Cost.). Infatti, il provvedimento del CtESCR è stato emesso nell’ambito di una procedura in cui la controparte della ricorrente, ovvero l’ente proprietario dell’immobile, non aveva partecipato né era stata in alcun modo consultata, come richiederebbe il principio del contraddittorio. In mancanza di una legge nazionale che lo preveda, quindi, la diretta applicazione da parte del giudice italiano delle misure provvisorie richieste dal CtESCR (ovvero la sospensione dell’esecuzione dello sfratto fino alla definizione della controversia presso l’istanza internazionale) comprimerebbe in modo illegittimo il diritto di proprietà del locatore (tutelato dall’art. 42 Cost.), con effetti potenzialmente negativi sul mercato immobiliare nel suo complesso. 

La risposta peraltro precisa che il documento dell’Avvocatura dello Stato interviene nel quadro di un particolare procedimento e che comunque la decisione di non adempiere alle richieste del CtESCR è  stata presa dal giudice dell’esecuzione in totale  autonomia e nel pieno rispetto del principio dello stato di diritto. A maggior ragione è da ritenere che non costituisca un’ingerenza dell’esecutivo nella trattazione di altri casi analoghi.

La risposta del governo italiano alla Comunicazione dei relatori speciali si chiude riaffermando l’impegno dell’Italia alla protezione e promozione di tutti i diritti umani e l’intenzione di continuare il dialogo con i meccanismi sui diritti umani delle Nazioni Unite.

Considerazioni finali

Secondo i dati del CtESCR, vi sono attualmente (settembre 2025) 48 comunicazioni individuali pendenti davanti al CtESCR riguardanti l’Italia, presentate tra il 2021 e il 2025, per lo più riguardanti casi di sfratti disposti o eseguiti senza fornire all’inquilino e alla sua famiglia una soluzione alternativa adeguata, ovvero rispettosa del diritto all’alloggio così come definito dall’art. 11 ICESCR. Italia e Spagna (quest’ultima con ben 138 comunicazioni pendenti) sono i due paesi da cui proviene il maggior numero di comunicazioni. È chiaro, dunque, che il nodo degli sfratti eseguiti senza un'effettiva garanzia di tutela del diritto a un alloggio adeguato (e quindi legalmente sicuro, economicamente accessibile e idoneo dal punto di vista della collocazione e delle forniture essenziali) è una problematica molto sentita nel paese. Il diritto all’alloggio adeguato deve valere anche per le persone economicamente più povere, nonché per i bambini, le persone con disabilità, gli anziani e in generale le persone in particolare stato di vulnerabilità e precarietà. Le procedure di sfratto devono prevedere la partecipazione degli interessati e non dovrebbero essere tali da aumentare il numero dei senza dimora. Il fatto di non disporre del denaro sufficiente per pagare il prezzo della locazione non dovrebbe essere motivo per privare un individuo di un diritto vitale come quello a un alloggio adeguato, e ciò comporta una particolare responsabilità degli stati nel contrastare l’estrema finanziarizzazione del mercato immobiliare.

La risposta del governo italiano non sembra affrontare questi temi in modo puntuale. Essa articola, con riferimento al caso Letizi, una replica al tema del carattere vincolante delle misure provvisorie disposte dal CtESCR incentrata sulla autonomia del giudice nel valutare la forza vincolante degli atti del CtESCR e sulla necessità di salvaguardare il contraddittorio nel procedimento, ma non affronta il tema della responsabilità internazionale dello stato per la mancata protezione dei soggetti che subiscono gli sfratti nei casi in cui le misure sociali di protezione effettivamente accessibili (comprese collocazioni che rompono l’unità familiare) risultano non idonee a garantire il diritto a un alloggio adeguato. La risposta infatti lascia scoperti vari altri punti su cui la Comunicazione 2/2025 chiedeva informazioni e chiarimenti, per esempio le misure per impedire che gli sfratti si traducano in perdita di dimora, sulle misure per prevenire la condizione di senza dimora, sul numero annuale degli sfratti eseguiti, sulle misure adottate per facilitare l’effettivo accesso alla giustizia delle persone in condizione di povertà estrema per la garanzia del loro diritto all’alloggio.