Introduzione

Le conclusioni del Comitato europeo dei diritti sociali (CEDS) per il 2023 esaminano il rispetto da parte dell'Italia della Carta sociale europea rivista del 1996, valutando il seguito dato a otto ricorsi collettivi. Questi casi riguardano un'ampia gamma di questioni relative ai diritti sociali, che riflettono sfide sistemiche in materia di alloggio, istruzione, assistenza sanitaria, diritti del lavoro e parità di genere. Sebbene le autorità italiane abbiano adottato alcune misure in risposta alle decisioni precedenti, il Comitato sottolinea spesso le persistenti lacune nell'attuazione e la mancanza di progressi tangibili. La presente analisi esamina il contesto e le valutazioni di follow-up di tali ricorsi, offrendo una panoramica dell'approccio dell'Italia ai diritti sociali e delle sfide che restano da affrontare per adempiere agli obblighi della Carta e garantire l'effettivo godimento dei diritti da essa garantiti.

Ricorso n. 27/2004: Centro europeo per i diritti dei rom contro l'Italia

Nella sua decisione del 2005, il CEDS ha ritenuto l'Italia responsabile di aver violato la Carta sociale europea rivista per non aver garantito alle comunità rom, sinti e nomadi l'accesso ad un alloggio adeguato. Le violazioni riguardavano l'articolo E (non discriminazione) e gli articoli 31.1, 31.2 e 31.3, relativi al diritto all'alloggio, alla protezione contro lo sfratto e all'accesso all'edilizia sociale. Il Comitato ha condannato come discriminatoria e inadeguata la pratica di segregare queste comunità in campi non conformi agli standard e di procedere a sfratti senza garanzie.

In risposta, l'Italia ha adottato la Strategia nazionale per l'inclusione dei rom 2021-2030, coordinata dall'Ufficio nazionale antidiscriminazioni razziali (UNAR), per migliorare la governance, promuovere l'impegno locale e migliorare l'accesso ai servizi essenziali. Sono state avviate alcune iniziative regionali, tra cui programmi di ricollocamento e sforzi per l'integrazione scolastica, ma l'attuazione è rimasta frammentaria.

Nonostante la riduzione del numero di campi e alcuni progressi localizzati, il Comitato ha concluso che l'Italia continuava a non rispettare le disposizioni della Carta rivista sopra menzionate. Gli sgomberi forzati sono proseguiti senza garanzie sufficienti e l'accesso agli alloggi sociali è rimasto diseguale. Le persistenti incongruenze tra le strategie nazionali e l'attuazione locale continuano a impedire miglioramenti significativi e duraturi.

Ricorso n. 58/2009: Centro per i diritti alla casa contro l'Italia

Questo ricorso affrontava molte delle questioni sollevate nel ricorso n. 27/2004, ma si concentrava sul deterioramento delle condizioni e sull'intensificarsi dell'emarginazione delle comunità rom e sinti a seguito delle misure di sicurezza adottate tra il 2006 e il 2009. Nella sua decisione del 2010, il CEDS ha riscontrato molteplici violazioni della Carta rivista, in particolare dell'articolo E con gli articoli 31.1, 31.2 e 31.3 (diritto all'alloggio), dell'articolo 30 (protezione contro la povertà e l'esclusione sociale), dell'articolo 16 (protezione della vita familiare) e degli articoli 19.1 e 19.4 (c) (diritto dei lavoratori migranti).

Il Comitato ha riscontrato che l'attuazione di tali politiche ha rafforzato gli stereotipi negativi, ha portato a sfratti senza garanzie giuridiche o alloggi alternativi e ha causato una segregazione forzata. Ha inoltre rilevato una protezione insufficiente contro la retorica antigipsy nel discorso politico e barriere discriminatorie all'accesso all'alloggio e all'assistenza per i lavoratori migranti rom e sinti.

L'Italia ha risposto adottando la Strategia nazionale per i rom, i sinti e i nomadi 2021-2030, coordinata dall'UNAR, che promuove la governance inclusiva, i servizi sociali e la lotta alla discriminazione. Le autorità regionali e locali hanno avviato una serie di progetti che prevedono la chiusura dei campi, l'integrazione nell'edilizia sociale e il sostegno scolastico. Tuttavia, gli sgomberi continuavano a non essere accompagnati da garanzie, la segregazione persisteva e non esisteva un meccanismo di controllo efficace che assicurasse il rispetto coerente delle norme a livello locale.

Nel suo follow-up del 2023, il CEDS ha concluso che l'Italia rimaneva inadempiente, con violazioni irrisolte e meccanismi inefficaci per allineare le strategie nazionali all'attuazione locale.

Ricorso n. 87/2012: Federazione internazionale per la pianificazione familiare – Rete europea (IPPF EN) contro Italia

Nel 2013, il CEDS ha ritenuto l'Italia responsabile di violazione dell'articolo 11, paragrafo 1 (diritto alla salute) e dell'articolo E in combinato disposto con l'articolo 11, a causa delle barriere discriminatorie incontrate dalle donne che desideravano ricorrere all'interruzione volontaria di gravidanza (IVG).

Gli elevati tassi di obiezione di coscienza tra il personale medico impedivano l'accesso effettivo ai servizi di aborto legale. Di conseguenza, molte donne dovevano spostarsi da una regione all'altra o all'estero, con conseguenti rischi economici e sanitari, che incidevano in modo sproporzionato sui gruppi vulnerabili e compromettevano il loro diritto legale all'aborto. L'Italia ha continuato ad applicare la legge n. 194/78 (Norme per la tutela sociale della maternità e l'interruzione volontaria della gravidanza) e ha promosso il monitoraggio a livello regionale attraverso relazioni del Ministero della Salute.

Sono stati compiuti alcuni progressi, tra cui una leggera diminuzione degli obiettori e tempi di attesa più brevi, ma permangono disparità regionali. Nel 2019 solo il 63,1% delle strutture praticava l'aborto e in alcune regioni il carico di lavoro era eccessivo per i ginecologi non obiettori.

Nel follow-up del 2023, il Comitato ha riscontrato che la situazione rimaneva non conforme. L'assenza di dati sistematici, gli squilibri regionali e il carico di lavoro che continuava a gravare sul personale non obiettore hanno rivelato che l'accesso ai servizi di aborto era inaffidabile e che le violazioni non erano state risolte.

Ricorso n. 91/2013: Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL) c. Italia

Nel 2015 il CEDS ha ritenuto l'Italia responsabile di violazioni di quattro disposizioni della Carta rivista a causa di ostacoli sistemici all'accesso alle procedure di interruzione volontaria di gravidanza, determinati dalla diffusa obiezione di coscienza tra il personale medico. Mentre il ricorso n. 87/2012 si concentrava sull'accesso delle donne, questo caso ha inoltre evidenziato le difficoltà incontrate dagli operatori sanitari che non si oppongono e le carenze organizzative.

Il Comitato ha ritenuto l'Italia responsabile di una violazione dell'articolo 11, paragrafo 1, in quanto le donne continuano a incontrare ostacoli pratici all'aborto nonostante le garanzie giuridiche. Come nel ricorso precedente, le disparità regionali nella disponibilità dei servizi e l'insufficienza delle misure volte a compensare la carenza di personale rimangono preoccupazioni centrali.

È stata inoltre riscontrata una violazione dell'articolo E in combinato disposto con l'articolo 11, in particolare a causa della disparità di accesso basata sulla posizione geografica o sullo status socioeconomico.

Le donne che vivono in regioni con alti tassi di obiezione sono costrette a viaggiare, talvolta all'estero, creando una discriminazione di fatto.

In particolare, il ricorso ha sollevato anche la questione delle condizioni di lavoro del personale non obiettore. Sono state riscontrate violazioni degli articoli 1.2 e 26.2 a causa della mancanza di protezione contro la discriminazione e le molestie sul posto di lavoro. Gli operatori sanitari non obiettori devono spesso far fronte a carichi di lavoro più pesanti e a minori opportunità di carriera semplicemente per aver fornito servizi legali.

Nonostante alcuni miglioramenti apportati dal governo, quali il monitoraggio e una leggera riduzione del numero di obiettori, la valutazione del Comitato del 2023 ha concluso che la situazione rimaneva non conforme a tutte le disposizioni citate. In particolare, l'assenza di dati sulle procedure non profumate, le disparità regionali e l'insufficiente protezione giuridica del personale evidenziano le persistenti carenze strutturali nell'attuazione efficace ed equa della legge n. 194/78.

Ricorso n. 133/2016: Donne Universitarie Europee (UWE) contro Italia

Nella sua decisione del 2019, il CEDS ha ritenuto l'Italia responsabile di violazione degli articoli 4.3 e 20.c della Carta rivista per non aver garantito la trasparenza salariale. Il Comitato ha rilevato l'inadeguatezza della raccolta di dati statistici sulla retribuzione e l'insufficienza dei progressi misurabili nella promozione della parità di retribuzione e delle pari opportunità tra donne e uomini.

Il governo italiano ha risposto sottolineando le recenti misure adottate, tra cui la legge n. 162/2021 che modifica il Codice delle pari opportunità e il Piano nazionale di ripresa e resilienza, che considera la parità di genere una delle tre priorità trasversali. È stato inoltre osservato che l'Italia ha aderito alla Coalizione per la parità retributiva (EPIC) nel 2020, dimostrando il proprio impegno internazionale contro la disuguaglianza di genere.

Nella raccomandazione CM/RecChS(2021)10, il Comitato dei Ministri ha esortato l'Italia a rafforzare le leggi sulla trasparenza salariale, promuovere la partecipazione delle donne al mercato del lavoro, ridurre la segregazione occupazionale e migliorare la raccolta dei dati. Pur riconoscendo alcuni progressi legislativi, tra cui le modifiche apportate alla legge n. 162/2021 e le azioni mirate contro il lavoro sommerso nei settori a prevalenza femminile, il Comitato ha osservato che l'Italia non ha ancora attuato la raccomandazione della Commissione europea del 2014 sulla parità retributiva. Non ha inoltre riscontrato alcuna prova di un uso efficace dei sistemi di classificazione delle professioni né di una definizione giuridica chiara del concetto di “parità di valore”.

Inoltre, nonostante un leggero aumento, il tasso di occupazione femminile in Italia è rimasto il più basso dell'UE nel 2022, attestandosi al 55%, e il governo non ha dimostrato di aver adottato misure efficaci per ridurre il lavoro informale o migliorare l'accuratezza dei dati sull'occupazione e sulla retribuzione. Di conseguenza, il Comitato conclude che la situazione rimane non conforme all'articolo 20, lettera c).

Ricorso n. 140/2016: Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL) contro Italia

Nel 2019 il CEDS ha constatato che l'Italia aveva violato la Carta rivista per quanto riguarda i diritti dei membri della Guardia di Finanza. Il Comitato ha stabilito che le restrizioni al loro diritto di costituire e aderire a sindacati (articolo 5) erano eccessive, che le procedure di consultazione non garantivano negoziati significativi sulle condizioni di lavoro (articolo 6, paragrafo 2) e che il divieto assoluto del loro diritto di sciopero (articolo 6, paragrafo 4) era ingiustificato in una società democratica.

Il governo italiano ha risposto citando la sentenza n. 120/2018 della Corte costituzionale, che ha dichiarato incostituzionale il divieto di costituire sindacati militari, e ha sottolineato la legge n. 46/2022 (Disposizioni in materia di sindacati del personale militare e di riorganizzazione del quadro normativo della Guardia di Finanza), che conferisce poteri negoziali alle associazioni sindacali militari.

Tuttavia, il governo ha ribadito che il divieto di sciopero era necessario per motivi costituzionali quali la difesa nazionale e l'ordine pubblico. L'Organizzazione europea delle associazioni e dei sindacati militari (EUROMIL) ha riconosciuto le riforme giuridiche, ma critica le limitazioni imposte ai sindacati militari, in particolare l'impossibilità di affiliarsi a confederazioni sindacali più ampie, sostenendo che ciò compromette l'efficacia della rappresentanza. Il governo ha difeso il quadro normativo, sostenendo che esso garantisce un equilibrio tra la rappresentanza e la disciplina e la prontezza dell'esercito.

Il Comitato ha riconosciuto che la legge n. 46/2022 ha abolito il previo consenso ministeriale, sostituendolo con una procedura di registrazione soggetta a controllo giurisdizionale, rettificando così in parte la violazione dell'articolo 5. Tuttavia, il divieto di adesione dei membri della Guardia di Finanza ad altri sindacati rimane in contrasto con l'articolo 5.

Per quanto riguarda l'articolo 6, paragrafo 2, il Comitato osserva che le associazioni che soddisfano i requisiti minimi di affiliazione possono negoziare questioni fondamentali in materia di occupazione, presentare proposte, essere ascoltate dal Parlamento e consultarsi con le autorità militari. Alla luce di tali disposizioni, il Comitato conclude che la situazione è ora conforme alla Carta rivista.

Il Comitato ribadisce che la giustificazione addotta dal governo per il divieto assoluto del diritto di sciopero per i membri della Guardia di Finanza era già stata respinta nella sua decisione del 2019. Poiché tale divieto rimane in vigore, la situazione non è stata resa conforme all'articolo 6, paragrafo 4.

Ricorso n. 144/2017: Confederazione Generale Sindacale (CGS) contro Italia

Il Comitato ha ritenuto che l'Italia avesse violato l'articolo 1, paragrafo 2, della Carta rivista per aver utilizzato contratti a tempo determinato successivi per una durata complessiva superiore a 36 mesi per il personale dell'istruzione pubblica non iscritto negli elenchi ERE. Il Comitato ha rilevato la mancanza di garanzie contro l'abuso di contratti, l'incertezza giuridica e le limitate prospettive di un impiego a tempo indeterminato nonostante le qualifiche e l'esperienza dei lavoratori.

In risposta, il governo italiano ha citato le assunzioni annuali per posti di insegnamento a tempo indeterminato ai sensi del decreto-legge n. 73/2021 (convertito nella legge n. 106/2021), insieme alle selezioni straordinarie introdotte dai decreti-legge n. 126/2019 e n. 73/2021. Queste misure erano destinate al personale con almeno tre anni di servizio. La legge n. 79/2022 [Conversione in legge, con modifiche, del decreto-legge n. 36/2022, recante ulteriori misure di attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)] consente inoltre ai candidati con esperienza di concorrere per posti di insegnante nella scuola secondaria, purché soddisfino i requisiti accademici e di servizio.

Tuttavia, il Comitato ha ritenuto che le informazioni fossero troppo generiche e prive di prove concrete che tali misure abbiano effettivamente limitato il ricorso ai contratti a tempo determinato. Ha inoltre rilevato l'assenza di rimedi per il personale non ERE. Di conseguenza, ha concluso che la situazione rimane in contrasto con l'articolo 1, paragrafo 2, della Carta rivista.

Ricorso n. 146/2017: Associazione Professionale e Sindacale (ANIEF) contro Italia

Il Comitato ha riscontrato una violazione dell'articolo 1.2 della Carta per quanto riguarda il personale dell'istruzione pubblica non iscritto negli elenchi ERE che è stato assunto con contratti successivi di durata superiore a 36 mesi. Ha ritenuto che i loro diritti fossero stati oggetto di un'ingerenza sproporzionata a causa della mancanza di garanzie contro gli abusi, dell'incertezza giuridica derivante dall'evoluzione della legislazione e della giurisprudenza e delle limitate possibilità di ottenere contratti a tempo indeterminato nonostante la loro esperienza e le loro competenze.

Il governo italiano ha fatto riferimento all'articolo 59, paragrafo 1, del decreto-legge n. 73/2021. Ha inoltre citato le procedure semplificate previste dai decreti modificati n. 498/2020 e n. 499/2020 e le selezioni straordinarie introdotte dai decreti-legge n. 126/2019 e n. 73/2021 per valorizzare il servizio prestato in precedenza. Inoltre, la legge n. 79/2022 ha aperto i concorsi a candidati con almeno tre anni di servizio negli ultimi cinque anni, di cui uno nella funzione pertinente.

Tuttavia, il Comitato ha ritenuto che la risposta del governo fosse carente di dati concreti e di prove di progressi reali nella riduzione del ricorso ai contratti a tempo determinato. Ha inoltre rilevato l'assenza di informazioni sui rimedi per il personale non ERE. Pertanto, la situazione rimane non conforme all'articolo 1.2 della Carta rivista.

Conclusione

I risultati del 2023 del Comitato per i diritti economici, sociali e culturali indicano che l'Italia continua a non rispettare la Carta sociale europea rivista. Nonostante alcune misure formali adottate nel corso degli anni, permangono notevoli lacune in settori quali l'alloggio per le comunità rom, l'accesso ai rifugi, l'assistenza sanitaria sessuale e riproduttiva e i diritti dei lavoratori migranti. Ricorsi più recenti rivelano il persistere di problemi strutturali, tra cui l'insufficienza degli sforzi volti a garantire la trasparenza salariale e la parità di genere, le restrizioni dei diritti sindacali nelle forze dell'ordine e le condizioni di lavoro precarie del personale della pubblica istruzione.

Il Comitato sottolinea costantemente la mancanza di un'attuazione concreta e di miglioramenti misurabili, sollevando preoccupazioni circa l'impegno dell'Italia ad adempiere agli obblighi che le incombono in virtù della Carta sociale europea. Sebbene esistano quadri giuridici, sono ancora necessari un'effettiva applicazione e la volontà politica per tradurre i diritti in realtà.