Contesto internazionale ei diritti umani rilevanti

Il 23 ottobre 2025, la Relatrice Speciale delle Nazioni Unite (RS) sull'indipendenza dei giudici e degli avvocati, Margaret Satterthwaite, ha inviato una comunicazione formale al Governo italiano, identificata dal riferimento OL ITA 7/2025. 

La comunicazione riguarda una proposta di legge costituzionale presentata il 29 maggio 2024, che introduce modifiche agli articoli 102, 104 e 105 della Costituzione italiana, disposizioni che sono al centro dell'assetto giudiziario del paese e regolano l'organizzazione, l'autonomia e l'autogoverno della magistratura.

Il mandato del RS è stato recentemente esteso fino al 2026 dalla Risoluzione 53/12 del Consiglio dei diritti umani.

La RS chiarisce che le sue osservazioni non costituiscono una valutazione esaustiva della riforma, bensì un'analisi basata sugli standard internazionali dei diritti umani relativi all'indipendenza giudiziaria e al diritto a un processo equo. Questi standard sono tratti principalmente dalla Dichiarazione Universale dei Diritti Umani e dal Patto Internazionale sui Diritti Civili e Politici (ICCPR), di cui l'Italia è parte dal 15 settembre 1978. L'articolo 10 della Dichiarazione Universale sancisce il diritto di ogni individuo a un'equa e pubblica udienza davanti a un tribunale indipendente e imparziale, mentre l'articolo 14 dell'ICCPR fornisce un'articolazione giuridicamente vincolante di tale diritto, ribadendo il diritto a un'udienza davanti a un tribunale competente, indipendente e imparziale stabilito dalla legge.

Il Comitato per i Diritti Umani, nel suo Commento Generale n. 32 (2007) ha sottolineato che l'uguaglianza davanti ai tribunali e le garanzie di un processo equo sono fondamentali per la protezione dei diritti umani e fungono da salvaguardie procedurali dello stato di diritto. In questo quadro, la SR sottolinea che il ruolo, lo status e il posizionamento istituzionale sia dei giudici sia dei pubblici ministeri sono inseparabili dalla realizzazione effettiva di questi diritti. La comunicazione, quindi, colloca la riforma costituzionale italiana in un contesto normativo più ampio, in cui gli Stati sono tenuti non solo a perseguire l'efficienza o la fiducia del pubblico nei sistemi giudiziari, ma anche a garantire che qualsiasi riforma strutturale o procedurale rafforzi - anziché minare - l'indipendenza, l'imparzialità e le garanzie del giusto processo.

Il sistema giudiziario italiano e la proposta di riforma costituzionale

La comunicazione ricorda che il sistema costituzionale italiano è storicamente fondato sul principio dell'unità della magistratura, secondo cui giudici ordinari e pubblici ministeri sono tutti classificati come magistrati, condividendo quindi una struttura di carriera comune e sono governati da una singola istituzione di autogoverno, il Consiglio Superiore della Magistratura (CSM).

Il CSM ha competenza su alcuni aspetti critici delle carriere dei giudici e dei pubblici ministeri, tra cui le nomine, le promozioni, i trasferimenti e i procedimenti disciplinari. Una caratteristica distintiva di questo sistema è che una netta maggioranza dei membri del Consiglio è composta da magistrati eletti dai loro pari. Questa configurazione è progettata per salvaguardare l'autonomia della magistratura dall'interferenza dei poteri legislativo ed esecutivo. Il RS nota che questo quadro ha assicurato che giudici e pubblici ministeri beneficino di un insieme comune di garanzie costituzionali, in particolare per quanto riguarda l'indipendenza esterna.

Rispetto al sistema attuale, le proposte di modifica costituzionale rappresentano un cambiamento strutturale fondamentale, in quanto mirano a separare le due posizioni di pubblici ministeri e giudici. Il Governo italiano ha sottolineato alcuni obiettivi della proposta di riforma, come il rafforzamento dell'imparzialità giudiziaria, la prevenzione di sovrapposizioni funzionali tra ruoli giudicanti e inquirenti e il rafforzamento della fiducia pubblica nel sistema giudiziario. La RS osserva che tali riforme devono essere attentamente valutate alla luce degli standard internazionali. Un cambiamento strutturale come quello proposto, di per sé, non è incompatibile con gli obblighi dello Stato in materia di diritti umani; tuttavia, rischia di alterare le salvaguardie di lunga data che proteggono gli attori giudiziari da indebite influenze o pressioni. La RS considera quindi la riforma italiana non come una questione puramente interna, bensì come una questione che incide sugli impegni internazionali dell'Italia, in particolare laddove i cambiamenti previsti possono avere effetti sull'indipendenza, sulla sicurezza del mandato e sulle garanzie procedurali concesse a coloro che esercitano funzioni giudiziarie.

Separazione delle carriere

Una componente centrale del progetto di legge costituzionale è la separazione formale delle carriere dei giudici e dei pubblici ministeri. Tale misura porrebbe fine al sistema attuale in cui i magistrati possono transitare dalla funzione giudiziaria a quella inquirente e viceversa. La motivazione dichiarata per attuare questa separazione è garantire che i giudici che decidono i casi non abbiano in precedenza svolto funzioni di indagine o di accusa, riducendo così i rischi percepiti o effettivi di pregiudizio per la difesa e di conflitto di interessi. In concomitanza con la separazione delle carriere, la riforma propone l'istituzione di due Consigli Superiori distinti, uno per i giudici e uno per i pubblici ministeri, mantenendo il Presidente della Repubblica quale autorità che presiede entrambi gli organi. I due Consigli assumerebbero la responsabilità per la nomina, la progressione di carriera e le questioni disciplinari limitatamente ai rispettivi ambiti.

La RS riconosce la validità degli obiettivi dichiarati di imparzialità e fiducia pubblica, ma solleva preoccupazioni sul fatto che la suddivisione della magistratura in percorsi istituzionali separati possa indebolire le garanzie di indipendenza offerte dall’attuale sistema unitario. In particolare, avverte che l’ufficio del procuratore potrebbe essere privato dello status costituzionale e dell’indipendenza esterna di cui attualmente gode anche in base al principio di unità della magistratura.

Gli standard internazionali, come riflessi nei Principi Fondamentali sull'Indipendenza della Magistratura e nelle Linee Guida sul Ruolo dei Pubblici Ministeri, richiedono che coloro che esercitano funzioni giudiziarie o inquirenti siano liberi da interferenze, intimidazioni o molestie. Inoltre, la RS sottolinea che, se il Presidente della Repubblica continua a ricoprire un ruolo nei nuovi consigli, tale ruolo, nel nuovo assetto, risulterebbe puramente simbolico poiché, in caso contrario, rischierebbe di compromettere l’autonomia dei CSM. Sottolinea inoltre che i CSM separati richiedono ulteriori salvaguardie contro l’influenza politica, in particolare in materia di nomine e disciplina, aspetti tra i più delicati della governance giudiziaria.

Meccanismi di nomina

La riforma proposta introduce cambiamenti significativi nei meccanismi di nomina dei nuovi Consigli Superiori. In particolare, essa adotta un sistema di selezione basato sul sorteggio. Secondo il progetto di legge, un terzo dei membri di entrambi i Consigli sarebbe nominato con estrazione a sorte da una lista di professori ordinari di diritto e avvocati con almeno 15 anni di esperienza professionale compilata dal Parlamento, mentre i restanti membri sarebbero selezionati tra giudici e pubblici ministeri secondo procedure da definire per legge.

La RS esprime preoccupazione per il fatto che la selezione per sorteggio non garantisce intrinsecamente nomine basate su merito, integrità e competenza professionale, criteri essenziali secondo gli standard internazionali.

Ricorda che, sebbene non esista un modello unico per i consigli giudiziari, a livello internazionale c'è una tendenza consolidata verso organi misti in cui la maggioranza dei membri siano giudici eletti dai loro pari.

La riforma propone anche l'istituzione di un'Alta Corte Disciplinare, rimuovendo l'autorità disciplinare dai Consigli Superiori. Questa nuova corte sarebbe composta da 15 membri nominati per un mandato non rinnovabile di quattro anni, inclusi sei membri laici (non giudici o pubblici ministeri) e nove giudici o pubblici ministeri. Particolarmente preoccupante, secondo la RS, è la disposizione che prevede l'esame dei ricorsi contro le decisioni disciplinari di primo grado dalla stessa Alta Corte Disciplinare (in una composizione diversa), anziché dalla Corte di Cassazione, come avviene attualmente. Questa procedura rischia di compromettere l'indipendenza del procedimento, poiché elimina la revisione indipendente in appello e concentra il potere disciplinare in un unico organo.

Gli standard internazionali e regionali, in particolare il Principio 20 dei Principi Fondamentali sull'Indipendenza della Magistratura, richiedono esplicitamente che i giudici abbiano il diritto di presentare appello contro le decisioni disciplinari davanti a un tribunale ordinario, in particolare quelle che comportano la sospensione o la rimozione dall'ufficio. Secondo le Linee Guida sul Ruolo dei Pubblici Ministeri, garanzie simili si applicano anche ai pubblici ministeri: i procedimenti disciplinari devono essere imparziali, obiettivi e sottoposti a revisione indipendente.

Preoccupazioni internazionali e richieste al Governo italiano

Alla luce di queste considerazioni, la Relatrice Speciale sottolinea che i sistemi disciplinari sia per i giudici che per i pubblici ministeri devono rispettare pienamente le garanzie del giusto processo, incluso il diritto a un'udienza equa e l'accesso a un meccanismo di appello indipendente.

Ricorda che i precedenti titolari del mandato hanno sottolineato l'importanza di garantire ai pubblici ministeri la sicurezza della funzione, condizioni di servizio ragionevoli e criteri rigorosi in materia di licenziamento, dato il ruolo centrale che la pubblica accusa riveste nell'amministrazione della giustizia. Come parte del suo mandato di chiarire i casi portati alla sua attenzione, la RS richiede formalmente che il Governo italiano fornisca informazioni o considerazioni aggiuntive sulle questioni sollevate, spiegando quindi come le proposte di modifica costituzionale siano conformi agli obblighi dell'Italia ai sensi del diritto internazionale - in particolare quelli derivanti dall'ICCPR - e indichi se sono state adottate misure per rivedere le proposte di modifica alla luce delle osservazioni presentate.

Conclude esortando a un'attenta rivalutazione della riforma per garantire che essa rafforzi l'indipendenza della magistratura e il diritto a un processo equo e pubblico presso un tribunale competente, indipendente e imparziale. La comunicazione nota che, in quanto riferita a una norma di legge ancora in corso di approvazione, essa e qualsiasi risposta del Governo saranno rese pubbliche solo tramite il sito web di reporting delle comunicazioni delle Nazioni Unite; successivamente, saranno incluse nel rapporto da presentare al Consiglio dei Diritti Umani.