Introduzione

Il 17 ottobre 2025, la Camera preliminare I della Corte penale internazionale (CPI) ha emesso una decisione pubblica relativa alla situazione in Libia, dichiarando la Repubblica Italiana inadempiente ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 7, dello Statuto di Roma.

La decisione riguardava la mancata consegna da parte dell'Italia di Osama Elmasry, noto anche come Almasri Njeem, alla Corte dopo il suo arresto a Torino (territorio italiano) nel gennaio 2025.

La Camera ha concluso che il comportamento dell'Italia ha impedito alla Corte di esercitare le sue funzioni e i suoi poteri, in particolare la sua capacità di garantire la presenza di un sospettato accusato di aver commesso crimini contro l'umanità e crimini di guerra.

Sebbene la Camera abbia ritenuto all'unanimità che l'Italia non abbia adempiuto agli obblighi previsti dallo Statuto, la maggioranza ha rinviato la decisione di deferire la questione all'Assemblea degli Stati parti o al Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, in attesa di ulteriori informazioni sui relativi procedimenti interni in Italia. Il presente articolo esamina la decisione esclusivamente sulla base delle conclusioni e del ragionamento della Corte.

Esso ricostruisce la cronologia dei fatti, delinea il quadro giuridico applicabile, analizza le spiegazioni fornite dall'Italia e la valutazione di tali argomenti da parte della Corte ed esamina le conseguenze della constatazione di inadempienza e le misure individuate dalla Camera.

Cronologia degli eventi

Gli eventi che hanno portato alla constatazione di inadempienza si sono svolti nell'arco di diversi mesi, a partire dall'azione penale intrapresa alla fine del 2024.

Il 2 ottobre 2024, nel contesto della situazione nella Jamahiriya araba libica dal 15 febbraio 2011, l'Ufficio del Procuratore ha presentato a porte chiuse e in via non urgente una richiesta di mandato di arresto nei confronti di Osama Elmasry/Almasri Njeem.

Il 17 gennaio 2025, l'Ufficio del Procuratore (OtP) ha informato la Camera preliminare di essere venuto a conoscenza della presenza del sig. Njeem nell'area Schengen, in un paese diverso dall'Italia. Lo stesso giorno, la Camera ha accelerato la sua valutazione ai sensi dell'articolo 58 dello Statuto di Roma e, il 18 gennaio 2025, ha emesso, a maggioranza, un mandato di arresto nei confronti del sig. Njeem.

Sempre il 18 gennaio 2025, la Camera ha incaricato il Cancelliere, ai sensi dell'articolo 57, paragrafo 3, lettera a), dello Statuto, di inviare richieste di cooperazione ai sensi degli articoli 93, paragrafo 1, lettera h), e 99, paragrafo 1, a qualsiasi Stato in cui il sig. Njeem fosse presente o fosse stato recentemente localizzato. Tali richieste includevano il sequestro di qualsiasi prova o dispositivo in possesso dell'indagato e la loro trasmissione alla Corte.

Data l'incertezza sulla posizione del sig. Njeem al momento dell'emissione del mandato, il Cancelliere ha inviato richieste urgenti di arresto provvisorio ai sensi dell'articolo 92 dello Statuto a sei Stati europei il 18 gennaio 2025, tra cui l'Italia. La richiesta all'Italia è stata trasmessa attraverso il canale formale designato dall'Italia per la cooperazione, ovvero l'Ambasciata italiana all'Aia.

Il 19 gennaio 2025, le autorità italiane hanno arrestato il sig. Njeem a Torino e, nei giorni successivi, la Cancelleria della Corte penale internazionale ha effettuato diverse richieste di informazioni al Ministero della Giustizia italiano, anche in merito alle notizie secondo cui si sarebbe tenuta un'udienza sull'arresto dinanzi alla Corte d'appello di Roma. Il Ministero della Giustizia non ha confermato la data di tale udienza.

Tra il 19 e il 21 gennaio 2025, la Cancelleria ha ripetutamente sollevato la possibilità di consultazioni ai sensi dell'articolo 97 dello Statuto nelle sue comunicazioni con l'Italia, anche con il Ministero della Giustizia.

Il 21 gennaio 2025, l'Italia ha rilasciato il sig. Njeem e lo ha riconsegnato alla Libia. La Corte non è stata informata in anticipo di questa decisione né della sua esecuzione.

Il 24 gennaio 2025, la Cancelleria ha presentato alla Camera una relazione sullo stato di esecuzione delle richieste di arresto provvisorio. Il 27 gennaio 2025, in risposta a una nota verbale della Cancelleria, il Ministero della Giustizia italiano ha confermato il rilascio e il ritorno in Libia del sig. Njeem, affermando che tali questioni non rientravano nella sua competenza e che la responsabilità del ritorno spettava al Ministro dell'Interno.

Ulteriori comunicazioni sono seguite nel febbraio 2025. In particolare, il 12 febbraio 2025 è stata trasmessa alla Camera un'altra nota verbale del Ministero della Giustizia e il 17 febbraio 2025, richiamando il regolamento 109 del Regolamento della Corte, la Camera ha invitato l'Italia a presentare osservazioni in merito alla mancata consegna del sig. Njeem a seguito dell'emissione di un mandato di arresto.

Il 25 febbraio 2025, l'accusa ha chiesto una dichiarazione di inadempienza ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 7, dello Statuto e, dopo alcune proroghe, l'Italia ha presentato le sue osservazioni nel maggio 2025. L'accusa ha presentato le sue osservazioni nel giugno 2025 e l'Italia ha presentato una risposta limitata nel luglio 2025, previa autorizzazione della Camera.

Il procedimento si è concluso con la decisione del 17 ottobre 2025, in cui la Camera ha esaminato la condotta dell'Italia e ha determinato le conseguenze giuridiche ai sensi dello Statuto.

Quadro giuridico

L'analisi della Camera si è basata sul regime di cooperazione stabilito dalla Parte IX dello Statuto di Roma, nonché sulle disposizioni pertinenti del Regolamento della Corte e sulla giurisprudenza precedente.

L'articolo 86 dello Statuto di Roma stabilisce l'obbligo generale degli Stati parti di cooperare pienamente con la Corte nelle indagini e nei procedimenti penali relativi ai crimini di sua competenza. L'articolo 87, paragrafo 1, lettera a), afferma l'autorità della Corte di presentare richieste di cooperazione agli Stati parti, comprese le richieste di arresto e di consegna ai sensi dell'articolo 89.

Inoltre, l'articolo 87, paragrafo 7, fornisce la base per accertare l'inadempienza. Esso consente alla Corte, qualora uno Stato parte non ottemperi a una richiesta di cooperazione in violazione delle disposizioni dello Statuto, impedendo in tal modo alla Corte di esercitare le sue funzioni e i suoi poteri, di accertare tale inadempienza e di deferire la questione all'Assemblea degli Stati parti o, se del caso, al Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. La Camera ha ricordato l'interpretazione data dalla Camera d'appello all'articolo 87, paragrafo 7, secondo cui devono essere soddisfatte due condizioni cumulative: in primo luogo, lo Stato deve aver omesso di ottemperare a una richiesta di cooperazione; in secondo luogo, l'inadempienza deve essere sufficientemente grave da impedire alla Corte di esercitare le sue funzioni e i suoi poteri. Solo se entrambe le condizioni sono soddisfatte, la Camera può prendere in considerazione il rinvio della questione a organismi esterni.

Inoltre, l'articolo 97 dello Statuto impone a uno Stato parte che individui problemi che potrebbero ostacolare o impedire l'esecuzione di una richiesta di cooperazione di consultarsi senza indugio con la Corte per risolvere la questione.

La Camera si è inoltre basata sull'articolo 90, che disciplina le situazioni che comportano richieste concorrenti di consegna o estradizione, e sull'articolo 88, che obbliga gli Stati parti a garantire che siano disponibili procedure nazionali per dare effetto agli obblighi di cooperazione.

Infine, il regolamento 109 del Regolamento della Corte disciplina la procedura da seguire prima di accertare l'inadempienza, compreso l'obbligo di ascoltare lo Stato richiesto.

Le argomentazioni dell'Italia e la valutazione della Corte

L'Italia ha avanzato una serie di argomentazioni per spiegare o giustificare la mancata consegna di Njeem alla Corte, e la Camera le ha esaminate in dettaglio prima di respingerle.

Un elemento centrale della valutazione della Camera ha riguardato la mancata consultazione della Corte da parte dell'Italia. Sebbene l'Italia abbia adottato misure immediate per arrestare il sig. Njeem, come richiesto dall'articolo 59, paragrafo 1, dello Statuto, lo ha successivamente rilasciato e rimpatriato in Libia senza informare la Corte, nonostante i ripetuti tentativi della Cancelleria di contattare le autorità italiane. La Camera ha osservato che l'Italia non ha spiegato perché non abbia comunicato le sue preoccupazioni o eventuali ostacoli giuridici interni prima di restituire il sig. Njeem.

La Camera ha ritenuto che l'Italia abbia violato l'articolo 97 dello Statuto non consultando la Corte dopo aver individuato ostacoli percepiti all'esecuzione della richiesta di cooperazione. Tale inadempienza è stata aggravata dal fatto che l'Italia ha informato la Corte della restituzione alla Libia solo dopo che essa era già avvenuta.

L'Italia ha inoltre invocato presunti ostacoli previsti dal diritto interno, sostenendo che la Corte d'appello di Roma aveva ritenuto l'arresto illegittimo ai sensi della legge n. 237/2012 e ordinato il rilascio del sig. Njeem. La Camera ha ricordato che l'articolo 88 dello Statuto attribuisce agli Stati parti la responsabilità di garantire che le procedure interne consentano la cooperazione e che gli ostacoli previsti dal diritto nazionale non possono giustificare l'inadempimento degli obblighi previsti dallo Statuto.

L'Italia ha inoltre sostenuto che il mandato di arresto avrebbe dovuto essere trasmesso direttamente al Ministro della Giustizia, ma la Camera ha respinto tale argomento, osservando che l'Italia aveva designato l'ambasciata italiana all'Aia come canale formale per le richieste di cooperazione e che la Corte aveva fornito il mandato direttamente al Ministero della Giustizia prima dell'udienza pertinente.

Un altro argomento riguardava una presunta richiesta di estradizione concorrente da parte della Libia.

La Camera ha osservato che l'Italia non ha notificato tempestivamente alla Corte tale richiesta né ha rispettato le procedure di cui all'articolo 90 dello Statuto. Inoltre, l'Italia non ha estradato il sig. Njeem in risposta a una richiesta di estradizione, ma lo ha rimpatriato in Libia come uomo libero. La Camera ha concluso che l'Italia ha travisato il sistema di complementarità dello Statuto e ha violato i suoi obblighi ai sensi degli articoli 90 e 97.

L'Italia ha anche sottolineato presunte incongruenze nel mandato di arresto. La Camera ha chiarito che il mandato emesso il 18 gennaio 2025 era valido e che una rettifica emessa il 24 gennaio 2025 correggeva solo piccoli errori tipografici senza influire sulla sostanza o sulla validità del mandato. Il ritorno del sig. Njeem in Libia il 21 gennaio 2025 era antecedente alla rettifica, rendendo irrilevante tale argomento.

Infine, l'Italia ha invocato un provvedimento di espulsione emesso per motivi di ordine pubblico e sicurezza nazionale, nonché una presunta situazione di necessità. La Camera ha ritenuto questi argomenti non convincenti, sottolineando in particolare che l'Italia non ha spiegato perché fosse necessario rimpatriare il sig. Njeem in Libia e ribadendo che considerazioni di ordine interno non possono giustificare il mancato rispetto degli obblighi previsti dallo Statuto.

La constatazione di inadempienza e le possibili prossime mosse

Sulla base della sua analisi, la Camera ha concluso all'unanimità che l'Italia non ha agito con la dovuta diligenza e non ha utilizzato tutti i mezzi ragionevoli per ottemperare alla richiesta di cooperazione della Corte. Non consegnando il sig. Njeem e non consultandosi con la Corte, l'Italia ha impedito alla Corte di esercitare le sue funzioni e i suoi poteri, in particolare quello di garantire la presenza dell'indagato dinanzi alla Corte.

Dopo aver stabilito le condizioni per una constatazione ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 7, la Camera ha quindi valutato se l'inadempienza dell'Italia dovesse essere deferita all'Assemblea degli Stati parti o al Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. La maggioranza ha sottolineato che tale deferimento non è automatico ma discrezionale e ha ricordato che i deferimenti hanno lo scopo di rafforzare il regime di cooperazione della Corte coinvolgendo attori esterni solo quando ciò costituisce il modo più efficace per garantire la cooperazione.

Nel caso di specie, la maggioranza ha deciso di rinviare la decisione sul deferimento. Ha ritenuto rilevante il fatto che l'esistenza di procedimenti interni avviati in Italia potesse influire sulla cooperazione futura, compresi i procedimenti dinanzi al Tribunale di Roma riguardanti alti funzionari italiani coinvolti nella vicenda. La Camera ha chiesto all'Italia di fornire ulteriori informazioni su eventuali procedimenti interni rilevanti per il caso e sul loro potenziale impatto sulla futura cooperazione dell'Italia con la Corte entro il 31 ottobre 2025.

Conclusione

La decisione del 17 ottobre 2025 rappresenta un'applicazione chiara e ragionata del regime di cooperazione previsto dallo Statuto di Roma.

La Camera preliminare I ha concluso che le azioni dell'Italia nel rilasciare e restituire Osama Elmasry / Almasri Njeem alla Libia, senza consultazione o consegna, hanno costituito un mancato rispetto dei suoi obblighi ai sensi dello Statuto e hanno impedito alla Corte di esercitare le sue funzioni fondamentali. Allo stesso tempo, la Camera ha dato prova di moderazione nel rinviare la decisione sul deferimento a organismi esterni, sottolineando la natura discrezionale di tali misure e la rilevanza dei procedimenti interni in corso.