Introduzione

La rete multidisciplinare di esperti FRANET, istituita dall’Agenzia dell’Unione Europea per i diritti fondamentali (FRA), analizza periodicamente il quadro dei diritti fondamentali nei vari paesi dell’UE e negli stati candidati ad entrare nell’UE. Il rapporto 2025 è stato dedicato al tema della crisi abitativa e alla condizione delle persone prive di dimora. Il rapporto relativo all’Italia evidenzia come la crisi abitativa nel Paese non sia più da considerare un’emergenza passeggera o circoscritta, bensì un fenomeno strutturale di vasta portata. Questa deriva è il risultato della combinazione di molteplici fattori economici, sociali e istituzionali che si alimentano a vicenda. Da un lato, l’impennata del costo degli alloggi e la crescita esponenziale delle locazioni a breve termine per scopi turistici hanno ridotto drasticamente l’offerta sul mercato residenziale ordinario. Dall'altro, la cronica e progressiva contrazione degli investimenti nell'edilizia residenziale pubblica e l'inadeguatezza delle storiche politiche di sostegno economico hanno reso quasi impossibile, per le fasce più deboli della popolazione, trovare soluzioni dignitose e accessibili. In questo scenario, un numero sempre maggiore di famiglie e singoli individui si trova esposto al rischio concreto di esclusione sociale e povertà abitativa.

L’indagine condotta da FRANET illustra una situazione in cui l’accesso al diritto alla casa, fondamentale per la dignità umana e l'esercizio di altri diritti civili e sociali, è ostacolato da barriere burocratiche, carenze strutturali e una progressiva tendenza alla gestione emergenziale del problema. Di fronte a queste sfide, l’analisi punta a verificare se le risposte legislative e di welfare introdotte di recente siano in grado di incidere sulle cause profonde della crisi o se si limitino ad attenuarne i sintomi più visibili e dolorosi.

I numeri della crisi

I dati più recenti disponibili confermano che la crisi abitativa in Italia ha assunto proporzioni preoccupanti, mettendo in luce i forti limiti degli attuali strumenti pubblici di risposta. Secondo i dati del Ministero dell'Interno riportati nel rapporto FRA, nel 2024 sono stati emessi ben 40.158 provvedimenti esecutivi di sfratto, segnando un incremento dell'1,99% rispetto all'anno precedente. Quasi la metà di questi provvedimenti si concentra nelle grandi aree metropolitane, dove la pressione del mercato immobiliare e la crescita costante dei canoni di locazione rendono l'accesso alla casa un privilegio per pochi.

Ancora più impressionante è il volume delle richieste di esecuzione presentate agli ufficiali giudiziari, che ha raggiunto quota 81.054, con un aumento del 9,82% su base annua, mentre gli sfratti effettivamente eseguiti con l’intervento della forza pubblica sono stati 21.337, un dato sostanzialmente stabile rispetto al 2023. Analizzando la natura dei provvedimenti, emerge chiaramente che la causa principale è la morosità dell'inquilino, registrata in ben 30.041 casi. Risultano invece inferiori le procedure avviate per necessità del proprietario di riottenere l'immobile (2.272) o per finita locazione (7.485). Questo dato assume un significato particolare se letto alla luce della proliferazione degli affitti brevi turistici, che sottraggono immobili alla residenzialità stabile per favorire rendite immediate.

Il quadro si completa con la condizione dei senza dimora: l’ultima rilevazione ISTAT censisce 96.197 persone senza fissa dimora in Italia, di cui oltre 65.000 uomini. Il dato smentisce i vecchi stereotipi: oltre la metà è di nazionalità italiana e si contano più di 12.800 minorenni, a dimostrazione che la crisi colpisce interi nuclei familiari.

La risposta legislativa

Il quadro normativo italiano in materia di tutela dell'abitare continua a caratterizzarsi per una forte frammentarietà, privo com'è di una disciplina organica capace di affrontare la crisi strutturale. La gestione degli sfratti resta prevalentemente ancorata alle procedure del codice di procedura civile per finita locazione o morosità. Sebbene nel corso degli anni siano stati introdotti piccoli correttivi (come il termine di grazia per sanare la morosità o i differimenti dell'esecuzione per soggetti deboli), queste tutele rimangono circoscritte e non costituiscono un sistema generale di protezione sociale.

L’ordinamento italiano sconta infatti l'assenza di una legge quadro dedicata alla tutela delle persone vulnerabili durante le fasi di rilascio degli immobili. I pochi interventi del passato, come la legge n. 9 del 2007 che sospendeva gli sfratti per anziani, disabili o malati terminali con redditi bassi, non sono più in vigore. Nemmeno la recente riforma del processo civile del 2022 ha sciolto questi nodi, essendosi limitata a una digitalizzazione e razionalizzazione dei procedimenti burocratici, senza rafforzare le garanzie sostanziali per gli inquilini che rischiano di finire in strada.

Sul fronte degli investimenti e delle politiche attive, la Legge di Bilancio 2026 ha introdotto alcune misure di sostegno economico. Tra queste spiccano la proroga fino al 2027 del Fondo di garanzia per l'acquisto della prima casa, seppur riservato a categorie prioritarie come giovani coppie e famiglie monoparentali, e l'introduzione di agevolazioni fiscali per i lavoratori che trasferiscono la residenza per motivi professionali. Di rilievo è anche il rifinanziamento del Fondo per la morosità incolpevole, uno strumento prezioso che mira a sanare il debito dell’inquilino prima dell'intervento dell'ufficiale giudiziario, cercando di prevenire lo sfratto all'origine.

Verso la gestione amministrativa

Se da un lato si tenta di rafforzare i sostegni economici ai soggetti in condizione di vulnerabilità, dall'altro si registra una decisa tendenza legislativa a velocizzare il recupero degli immobili per via amministrativa, potenziando il ruolo delle autorità di pubblica sicurezza. L'esempio più evidente di questo orientamento è rappresentato dalla legge n. 80 del 2025 (“Decreto Sicurezza"), parte del Pacchetto Sicurezza 2025 (v. Annuario 2025), che ha introdotto nel codice penale l'articolo 634-bis, configurando il reato di occupazione arbitraria di immobile destinato a domicilio altrui, con pene severe da due a sette anni di reclusione.

La vera novità del decreto risiede nella procedura d'urgenza, che consente alla polizia giudiziaria di procedere allo sgombero immediato dell'immobile e alla restituzione al proprietario, rimandando a un momento successivo la convalida da parte dell'autorità giudiziaria. Questa normativa ha sollevato forti perplessità sul piano dei diritti fondamentali. L’Ufficio del Massimario della Corte di Cassazione e i Relatori Speciali delle Nazioni Unite hanno espresso preoccupazione per l’assenza di una chiara distinzione tra le occupazioni gestite dalla criminalità organizzata e quelle dettate dallo stato di necessità di famiglie rimaste senza tetto.

A questo orientamento si affianca il disegno di legge n. 1610, attualmente (luglio 2026) all'esame del Senato, che propone la creazione dell'Autorità per l'Esecuzione degli Sfratti (AES) sotto l’egida del Ministero della Giustizia. Questo nuovo organismo amministrativo avrebbe il compito di gestire le procedure di rilascio in caso di morosità documentata, garantendo al proprietario un ordine di sgombero entro pochissimi giorni. Questo trasferimento di competenze dal giudice ordinario a un’autorità amministrativa rischia di ridurre gli spazi di mediazione sociale, gestendo il disagio abitativo come un mero problema di ordine pubblico.

Il welfare abitativo

Il sistema di welfare abitativo italiano si trova a operare in un contesto di risorse limitate e ritardi amministrativi. Esso si articola in tre direttrici operative principali. La prima è rappresentata dal nuovo Piano Casa Nazionale, dotato di uno stanziamento di 660 milioni di euro per il triennio 2025-2027. Questo piano mira a promuovere programmi di edilizia sociale attraverso partenariati pubblico-privati, a sostenere l'acquisto di prime case e a riqualificare gli alloggi pubblici esistenti. Tuttavia, la sua concreta operatività ha subito forti rallentamenti a causa della mancata approvazione del decreto attuativo.

La seconda direttrice fa capo ai fondi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), che ha destinato 450 milioni di euro al rafforzamento dell'housing sociale e alla realizzazione delle "stazioni di posta", pensate come centri di accoglienza temporanea integrati con servizi sociali e sanitari. L'obiettivo era assistere almeno 25.000 persone in stato di grave povertà entro il 2026. Questo intervento si ispira alla filosofia dell'Housing First, un modello che considera l'accesso a una casa stabile non come l'ultimo passo di un percorso terapeutico o di reinserimento, ma come la base di partenza indispensabile.

Infine, la terza linea d’azione poggia sul Fondo per la morosità incolpevole, finanziato con 10 milioni di euro per il 2025 e 20 milioni per il 2026. Questo strumento è essenziale per dare respiro a quelle famiglie che non riescono a pagare l'affitto per cause impreviste come licenziamenti, cassa integrazione o gravi problemi di salute. Nonostante l'importanza di queste misure, il welfare abitativo soffre ancora di una forte frammentarietà e di una natura selettiva che esclude ampie fasce di popolazione in difficoltà.

Pratiche virtuose e nuovi modelli

A fronte delle difficoltà in cui si dibattono le istituzioni centrali, sul territorio si sviluppano interessanti progetti pilota basati sulla collaborazione tra amministrazioni locali, fondazioni e associazioni del terzo settore, che provano a disegnare nuovi modelli di inclusione. Sul fronte della tutela della salute e della marginalità estrema, a Roma è attivo il progetto H.O.P.E. (Health as an Opportunity to Promote Equity). Questa iniziativa, nata dalla collaborazione tra l’azienda biofarmaceutica Boehringer Ingelheim e la Comunità di Sant’Egidio e attiva presso il poliambulatorio di San Gallicano, mira a garantire il diritto alla salute alle persone senza dimora. Il programma offre screening specialistici e percorsi di orientamento all’interno del servizio sanitario nazionale, cercando di abbattere quelle barriere invisibili che spesso impediscono a chi vive in strada di ricevere assistenza medica dignitosa. 

Per quanto riguarda l’innovazione sociale sul territorio, spicca il Progetto C.A.S.A. in Lombardia, una partnership strategica che coinvolge nove comuni della zona sud-est di Milano, la Fondazione Cariplo e la Fondazione Welfare Ambrosiano. Questo progetto si propone come un vero e proprio "Housing Hub" metropolitano, fungendo da mediatore neutrale tra le esigenze dei proprietari immobiliari e quelle degli inquilini a basso reddito. Attraverso la creazione di fondi di garanzia per la copertura dei canoni, l'erogazione di contributi di solidarietà e l'offerta di un'assistenza amministrativa e sociale personalizzata, l'hub riesce a evitare l'avvio delle procedure di sfratto. Si tratta di modelli che dimostrano come l'unione di competenze e risorse territoriali possa offrire risposte flessibili, umane ed efficaci, capaci di anticipare l'insorgere della crisi abitativa anziché limitarsi a gestirne gli effetti drammatici a sfratto già avvenuto.

Conclusione

Il diritto a un alloggio adeguato e dignitoso non è un semplice elemento del benessere materiale, ma rappresenta il presupposto indispensabile per l'esercizio effettivo dei più elementari diritti costituzionali e umani, come la salute, lo studio, il lavoro e la tutela della propria vita familiare. Nonostante la Costituzione italiana non sancisca esplicitamente in un articolo il diritto soggettivo alla casa, la Corte Costituzionale ne ha più volte ribadito l'esistenza, fondandosi sui principi fondamentali di solidarietà sociale e uguaglianza sostanziale. Questo principio trova inoltre un solido ancoraggio nei trattati internazionali sottoscritti dal nostro Paese.

In particolare, l'Art. 11 del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali riconosce il diritto di ogni individuo a un livello di vita adeguato per sé e per la propria famiglia, in cui è compreso il diritto a un alloggio adeguato. Gli Stati Parti devono adottare tutte le misure necessarie per assicurarne la progressiva e concreta realizzazione. Ciò significa che gli Stati non sono semplicemente chiamati ad astenersi da interferenze arbitrarie con il godimento del diritto all'abitazione, ma sono tenuti ad adottare politiche pubbliche e misure legislative idonee a garantirne una progressiva effettività. Pur riconoscendo che la piena attuazione del diritto possa essere realizzata progressivamente, il Patto impone agli Stati di impiegare il massimo delle risorse disponibili e di giustificare rigorosamente eventuali misure che comportino un arretramento del livello di tutela già raggiunto, con particolare riguardo alle persone e ai gruppi in condizioni di vulnerabilità.

L'analisi condotta dal rapporto FRANET mette in luce una preoccupante sfasatura tra queste solenni dichiarazioni di principio e la realtà quotidiana delle politiche pubbliche attuate nel corso del 2025. Mentre gli investimenti nel welfare sociale e nell’edilizia residenziale pubblica faticano a produrre effetti tangibili, le riforme normative tendono a concentrarsi sulla velocizzazione delle procedure di rilascio e sulla tutela quasi esclusiva della proprietà privata. Il rischio concreto è che la gestione dell’emergenza finisca per mettere in secondo piano la tutela delle persone più fragili. Per superare questa crisi strutturale, è urgente ritrovare un equilibrio che sappia coniugare la legittima tutela del diritto di proprietà con la garanzia del diritto all’abitare.