La comunicazione e i suoi firmatari

Il 6 luglio 2026, sei titolari di mandato delle procedure speciali delle Nazioni Unite hanno inviato al Governo italiano, rappresentato dal Vicepresidente del Consiglio e Ministro degli Affari Esteri Antonio Tajani, una comunicazione congiunta con il riferimento OL ITA 1/2026. Il documento si concentra sul disegno di legge n. 1869, che riguarda le norme sull'immigrazione e la protezione internazionale, nonché le disposizioni per l'attuazione del Patto dell'Unione Europea sulla migrazione e l'asilo, presentato il 14 aprile 2026 e attualmente in esame parlamentare. La comunicazione sottolinea in particolare l'articolo 2 del disegno di legge, evidenziando le potenziali conseguenze della nuova normativa sul salvataggio in mare, sullo sbarco delle persone soccorse in luoghi sicuri e sulle attività delle organizzazioni della società civile coinvolte nelle operazioni di ricerca e soccorso (SAR). 

Firmano la comunicazione la Relatrice speciale sulla tratta di persone, in particolare donne e bambini, Siobhán Mullally; la Relatrice speciale sui diritti alla libertà di riunione pacifica e di associazione, Gina Romero; la Relatrice speciale sul diritto alla salute, Tlaleng Mofokeng; la Relatrice speciale sulla situazione dei difensori dei diritti umani, Andrea Bolaños Vargas; l'Esperta indipendente sui diritti umani e la solidarietà internazionale, Cecilia M. Bailliet; e il Relatore speciale sui diritti umani dei migranti, Gehad Madi.

La lettera richiama undici comunicazioni precedenti inviate all'Italia tra il 2019 e il 2025, oltre a tre comunicazioni relative al Patto europeo su migrazione e asilo del 14 maggio 2024. 

Le comunicazioni delle procedure speciali non possiedono valenza giuridica vincolante: fungono da strumento attraverso cui i titolari di mandato segnalano a un governo informazioni ricevute su possibili violazioni dei diritti umani, chiedendo chiarimenti e commenti entro un limite di tempo specifico. In questo contesto, la comunicazione riguardante il DDL 1869 esamina vari aspetti, dal diritto alla vita e agli obblighi di soccorso al principio di non respingimento (non-refoulement), fino alla libertà di associazione e al diritto alla salute. Tutti questi elementi si concentrano su un unico punto fondamentale: le misure di controllo delle frontiere e di tutela dell'ordine pubblico devono rispettare le garanzie previste dal diritto internazionale per le persone in pericolo in mare e per coloro che li assistono. 

Il contenuto dell'articolo 2 del disegno di legge 1869

L'articolo 2 del disegno di legge consente al Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'Interno, di vietare temporaneamente l'ingresso nelle acque territoriali italiane in presenza di una «grave minaccia all'ordine pubblico o alla sicurezza nazionale». La comunicazione descrive la disposizione come un'ulteriore estensione del quadro normativo e delle prassi già introdotte con il decreto-legge 15/2023, anche con riferimento all'assegnazione di porti di sbarco distanti dal luogo delle operazioni di soccorso. Secondo i responsabili delle decisioni, è principalmente attraverso questa disposizione che le necessità di sicurezza e controllo delle frontiere possono influenzare il completamento delle operazioni di soccorso e la possibilità di portare le persone soccorse in un luogo sicuro. 

L'articolo 2.1.3 individua quattro condizioni che possono giustificare il divieto: il rischio concreto di atti terroristici o di infiltrazioni di terroristi nel territorio nazionale; una pressione migratoria eccezionale che comprometta la gestione sicura delle frontiere; gravi emergenze sanitarie di rilevanza internazionale; ed eventi internazionali di alto livello che richiedano misure di sicurezza straordinarie. Il divieto ha durata massima di trenta giorni, prorogabile una volta per altri trenta e comunque non oltre sei mesi complessivi. L'articolo prevede inoltre sanzioni, tra cui multe e, in caso di reiterazione, la confisca dell'imbarcazione.

Nella comunicazione, le quattro condizioni sono descritte come formulate in termini ampi e privi di criteri definitori puntuali. Il testo osserva che la valutazione del rischio terroristico non specifica quali fonti informative debbano essere utilizzate e potrebbe basarsi su informazioni classificate; osserva inoltre che la nozione di «pressione migratoria eccezionale» non è accompagnata da parametri quantitativi o oggettivi. La comunicazione cita, a questo proposito, la sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo nel caso Hirsi Jamaa e altri c. Italia, secondo cui i problemi di gestione dei flussi migratori non possono giustificare il ricorso a prassi incompatibili con gli obblighi dello Stato derivanti dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo.

I dati richiamati nella comunicazione

La comunicazione colloca le proprie osservazioni nel contesto delle condizioni in cui si svolgono le operazioni di soccorso nel Mediterraneo centrale. Secondo il Missing Migrants Project dell'Organizzazione Internazionale per le Migrazioni, dal 2014 sono stati registrati almeno 26.760 morti e dispersi lungo questa rotta, con l'indicazione che il numero reale sia verosimilmente più alto. Il dato è consultabile sul sito del progetto con aggiornamento all'11 giugno 2026, data indicata nella comunicazione stessa. Il testo riferisce inoltre che, da febbraio 2023, quindici imbarcazioni di organizzazioni non governative dedicate al search and rescue sono state sottoposte a fermo amministrativo in 41 occasioni, per un totale di oltre 1.000 giorni cumulativi di detenzione delle navi. Tali elementi costituiscono lo sfondo fattuale entro il quale la comunicazione valuta il possibile impatto delle nuove misure sulla capacità operativa dei soggetti impegnati nelle attività di soccorso. 

Gli obblighi di soccorso in mare secondo il diritto internazionale 

La comunicazione richiama l’articolo 98 della Convenzione Delle Nazioni Unite sul diritto del mare (UNCLOS, 1982), che impone l'obbligo per il comandante di ogni nave di assistere chiunque si trovi in pericolo in mare e di agire rapidamente per il soccorso delle persone in difficoltà. Questo obbligo consuetudinario si applica, come indicato nella comunicazione, a tutte le navi, incluse quelle private e appartenenti a organizzazioni non governative. È ulteriormente dettagliato dalla Convenzione SOLAS e dalla Convenzione SAR, entrambe ratificate dall'Italia. In questa ottica, il soccorso non si limita al recupero delle persone dall'acqua ma include il completamento dell'operazione secondo le normative relative al loro trasferimento e sbarco. 

Il testo richiama inoltre le linee guida MSC.167(78) dell'Organizzazione Marittima Internazionale, che definiscono il «luogo sicuro» come il punto in cui l'operazione di soccorso può dirsi conclusa: dove la vita dei sopravvissuti non è più minacciata e i loro bisogni fondamentali: cibo, riparo, assistenza sanitaria possono essere soddisfatti. Secondo la comunicazione, prima dello sbarco in un luogo sicuro le persone a bordo devono essere qualificate, sul piano giuridico, come naufraghi e non come «migranti», poiché le normative sull'immigrazione irregolare non si applicano prima che l'operazione di soccorso sia conclusa. È su questo passaggio che si concentra uno dei principali rilievi dei titolari di mandato: una disciplina dell'ingresso nelle acque territoriali che ostacoli o ritardi lo sbarco può incidere, nella pratica, sul corretto completamento dell'operazione di soccorso.

I trasferimenti verso Stati terzi 

L'articolo 2.1-sexies del disegno di legge prevede il trasferimento di individui da navi soggette a interdizione verso paesi terzi, diversi da quello di origine, in base ad accordi stipulati con l'Italia per gestire l'accoglienza, l'assistenza o il trattenimento in strutture apposite, anche ai fini del rimpatrio. Tuttavia, la comunicazione evidenzia che tale disposizione solleva questioni di compatibilità con il principio di non respingimento e il divieto di espulsioni collettive stabiliti dall'articolo 4 del Protocollo n. 4 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, richiamando nuovamente la sentenza Hirsi Jamaa, con cui l’Italia è stata è stata condannata per  una prassi di respingimento verso Stati terzi.  Questa osservazione si colloca nel più ampio contesto di preoccupazioni affinché le misure di gestione degli ingressi e sbarchi non si traducono in trasferimenti che ignorino una valutazione individuale dei rischi personali ai quali queste persone potrebbero essere sottoposte.

La comunicazione ricorda che il divieto di refoulement nel diritto internazionale dei diritti umani ha una portata più ampia di quella prevista dal diritto dei rifugiati, estendendosi a chiunque rischi un danno irreparabile in caso di rinvio, indipendentemente dal riconoscimento dello status di rifugiato. Il testo richiama a questo proposito l'articolo 3 della Convenzione contro la tortura e gli articoli 2 e 6 del Patto internazionale sui diritti civili e politici, come interpretati dal Comitato dei diritti umani delle Nazioni Unite nei Commenti generali n. 31 e n. 36. La comunicazione sottolinea inoltre la rilevanza delle garanzie procedurali e di un controllo effettivo, inclusa la possibilità di una valutazione tempestiva e individuale dei rischi connessi all'eventuale trasferimento.

La libertà di associazione delle organizzazioni di ricerca e soccorso

La comunicazione dedica un passaggio specifico alle sanzioni previste dall'articolo 2: multe e, in caso di reiterazione, confisca dell'imbarcazione, nella parte in cui riguardano le organizzazioni non governative impegnate nel soccorso in mare. Il testo osserva che tali organizzazioni, in quanto associazioni private senza fine di lucro che perseguono uno scopo lecito, rientrano nell'ambito di tutela dell'articolo 22 del Patto internazionale sui diritti civili e politici, che garantisce non solo il diritto di costituire un'associazione ma anche quello di svolgere le attività statutarie. La comunicazione cita, a sostegno, la decisione del Comitato dei diritti umani nel caso Viktor Korneenko e altri c. Bielorussia. Il punto non riguarda soltanto la posizione delle singole organizzazioni, ma anche l'incidenza che le restrizioni possono avere sulla possibilità di svolgere attività finalizzate alla tutela della vita e all'assistenza delle persone in pericolo.

La comunicazione sottolinea che qualsiasi limitazione a questo diritto deve essere interpretata in maniera restrittiva, superando un rigoroso esame di necessità e proporzionalità. È necessario che lo Stato dimostri come la misura adottata sia realmente idonea a raggiungere l'obiettivo legittimo prefissato, rappresenti l'opzione meno invasiva tra quelle possibili e risponda a una minaccia concreta piuttosto che ipotetica. Il testo rileva che le sanzioni previste, comprese quelle relative alla confisca dell'imbarcazione, possono avere un impatto significativo su organizzazioni di piccole dimensioni con risorse limitate, e segnala il rischio di un effetto dissuasivo sulle attività di soccorso umanitario in mare.

Il diritto alla salute e la proporzionalità delle sanzioni

La comunicazione richiama infine l'articolo 12 del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, che garantisce il diritto al godimento del più alto standard raggiungibile di salute fisica e mentale, rilevando che un divieto di ingresso nelle acque territoriali può avere ripercussioni sull'accesso a tale diritto per le persone soccorse. Il testo segnala inoltre, sul piano della proporzionalità del sistema sanzionatorio, il carattere automatico della confisca in caso di recidiva e l'ampiezza della nozione di «reiterazione», che secondo la comunicazione può comprendere violazioni tra loro eterogenee senza distinzione rispetto alla gravità delle singole condotte. Anche sotto questo profilo, il tema della proporzionalità costituisce un elemento di raccordo tra la tutela delle persone soccorse e la disciplina delle attività delle organizzazioni impegnate nelle operazioni SAR. 

Le richieste al Governo italiano

La comunicazione chiede al Governo italiano di fornire informazioni e osservazioni sui rilievi formulati e su eventuali emendamenti al disegno di legge volti a garantire la conformità con gli obblighi internazionali dell'Italia, nonché informazioni sulle misure adottate affinché il quadro normativo relativo all'assistenza umanitaria in mare consenta ai difensori dei diritti umani e alle organizzazioni della società civile di operare liberamente e in sicurezza. Nel loro insieme, le osservazioni delle procedure speciali non si concentrano su un unico diritto o su una singola disposizione, ma ricostruiscono l'intreccio tra obblighi di soccorso, protezione delle persone in pericolo, garanzie contro il refoulement e tutela dello spazio di azione della società civile. Il nodo posto dalla comunicazione è quindi quello della compatibilità tra le nuove misure previste dall'articolo 2 e gli obblighi internazionali applicabili nelle situazioni di soccorso in mare. Conformemente alla prassi delle procedure speciali delle Nazioni Unite per le comunicazioni relative a normative pendenti, il testo della lettera e l'eventuale risposta del Governo italiano saranno resi pubblici sul sito delle comunicazioni decorse 48 ore dall'invio, e confluiranno successivamente nel rapporto periodico presentato al Consiglio dei diritti umani.