Questioni relative al regolamento di Dublino

Gli articoli 4 (diritto all’informazione) e 5 (colloquio personale) del regolamento UE n. 604/2013 (cd. nuovo regolamento di Dublino o regolamento Dublino III) sono finalizzati ad assicurare che il trasferimento della persona richiedente protezione internazionale verso lo Stato membro competente per l’esame della sua domanda avvenga nel rispetto di garanzie procedurali uniformi, tali da consentire all’interessato di avere sempre contezza di quanto gli accade e sia pienamente consapevole del significato dei vari atti che lo riguardano e dei diritti che gli sono riconosciuti tramite le specifiche garanzie informative (consegna opuscolo informativo) e partecipative (colloquio personale) (v. Annuario 2022, p. 218). 

La giurisprudenza di legittimità, ha dato continuità all’interpretazione fornita dalla Seconda Sezione della Corte di Giustizia dell’Unione Europea con la sentenza del 30 novembre 2023 (cause riunite C-228/21, C-254/21, C-297/21, C-315/21 e C-328/21) chiarendo, in particolare, che gli obblighi informativi previsti dall’articolo 4 del regolamento Dublino III si impongono sia nell’ambito di una prima domanda di protezione internazionale e relativa procedura di presa in carico, sia nell’ambito di una domanda di protezione successiva. Analogamente, la CGUE ha precisato che l’obbligo di svolgere il colloquio personale, di cui all’articolo 5 del regolamento, si impone in entrambe le ipotesi quale strumento essenziale per adempiere gli obblighi informativi. 

Su questa traccia, la Cassazione civile (sez. I, ordinanza 17 aprile 2024, n. 10331) ha affermato che gli obblighi informativi gravanti sull’autorità amministrativa non possono ritenersi assorbiti né sostituiti dalle garanzie previste dall’articolo 10 del decreto legislativo n. 25/2008 (Garanzie per i richiedenti asilo). Nel caso di specie, relativo a un provvedimento di trasferimento disposto dall’Unità Dublino per la ripresa in carico da parte di uno Stato membro, la Suprema Corte ha ritenuto illegittima la decisione del Tribunale di Roma che aveva rigettato il ricorso del richiedente, evidenziando che la mancata dimostrazione dell’adempimento degli obblighi informativi previsti dal regolamento europeo comporta l’annullamento del trasferimento. La Cassazione ha chiarito che tali obblighi devono avere ad oggetto specifico le informazioni previste dal regolamento UE n. 604 del 2013, in quanto funzionali a consentire di avere tutti gli elementi utili all’individuazione dello Stato membro competente all’esame della domanda di protezione internazionale (v. anche sez. I ord. 6 maggio 2024, n. 12170; sez. lavoro, ord. 15 luglio 2024, n. 19426).

A simile conclusione sono giunti i giudici di legittimità rigettando il ricorso del Ministero dell’interno avverso la decisione del Tribunale di Roma (decreto del 18 novembre 2020) che aveva annullato il trasferimento di un cittadino algerino verso la Francia (Cassazione civile, sez. I, ord. 23 aprile 2024, n. 11000). La Suprema Corte ha ribadito che la mancata consegna dell’opuscolo informativo conforme al modello europeo, unitamente all’assenza di colloquio personale adeguato, integra una violazione delle garanzie procedurali previste dal regolamento Dublino III tale da determinare l’illegittimità del provvedimento di trasferimento.

La giurisprudenza di legittimità successiva ha ulteriormente precisato la portata di tali obblighi, sottolineando che la semplice compilazione del modello C3 e la consegna di un opuscolo informativo non conforme agli standard europei non sono idonee a soddisfare gli obblighi informativi previsti dal regolamento, evidenziando come il colloquio personale costituisca elemento imprescindibile per garantire il diritto a un ricorso effettivo (Cassazione civile, sez. I, ord. 10 luglio 2024, n. 18898) (v. anche Cassazione civile, sez. I, ord. 27 agosto 2024, n. 23138). 

Accanto a tali profili, la Suprema Corte (Cassazione civile, sez. I, ord. 22 agosto 2024, n. 23050)  ha ribadito il dovere del giudice di merito di procedere a un accertamento concreto delle condizioni del sistema di accoglienza nello Stato membro competente, mediante il ricorso a fonti internazionali aggiornate e attendibili, cassando con rinvio la decisione del tribunale che aveva rigettato l’impugnazione del trasferimento di un cittadino pakistano verso la Slovenia senza adeguatamente verificare, sulla base di fonti qualificate, le condizioni del sistema di asilo. 

Protezione internazionale

In tema di protezione sussidiaria, la Corte di Cassazione civile (sez. I, ord. 24 aprile 2024, n. 11027) ha ribadito la necessità che il giudice adotti un approccio di contesto nella valutazione delle domande, soprattutto in presenza di fenomeni complessi che incidono sulla condizione del richiedente. Nell’esaminare il caso di un cittadino del Bangladesh il quale aveva dichiarato di essere fuggito da una situazione di estrema povertà aggravata dai debiti contratti con usurai, di essere stato sottoposto a lavoro forzato in Libia e di temere ritorsioni da parte dei creditori in caso di rimpatrio, la Suprema Corte ha sottolineato la centralità della cooperazione istruttoria e dell’audizione del richiedente, quali strumenti indispensabili per accertare la reale condizione di vulnerabilità e il rischio concreto di danno grave in caso di rimpatrio, alla luce di informazioni aggiornate e attendibili sul paese di origine, in conformità con le linee guida europee e dell’UNHCR, e ha cassato con rinvio il provvedimento del Tribunale di Reggio Calabria che aveva respinto la domanda. 

In linea con tale interpretazione, la giurisprudenza di merito ha valorizzato il rilievo delle situazioni di sfruttamento lavorativo e di vincolo debitorio (cd. debt bondage) ai fini del riconoscimento della protezione internazionale. In particolare, il Tribunale di Torino (decreto del 23 dicembre 2024) ha riconosciuto lo status di rifugiato a un cittadino del Bangladesh, ritenendo che la condizione di vulnerabilità derivante dall’indebitamento e dal coinvolgimento in reti di traffico di esseri umani potesse esporre il richiedente, in caso di rimpatrio, a un rischio concreto di atti qualificabili come persecutori.

Con riferimento ai presupposti per il riconoscimento dello status di rifugiato, la Suprema Corte ha, inoltre, ribadito la necessità di una valutazione non stereotipata delle allegazioni del richiedente, soprattutto nei casi in cui vengano in rilievo condizioni personali particolarmente sensibili. In tale prospettiva, la Cassazione civile (sez. I, ord. 8 aprile 2024, n. 9290) ha affermato che la valutazione della credibilità del richiedente deve essere condotta tenendo conto del contesto personale, familiare e socio-politico del richiedente, nonché delle condizioni del paese di origine. Così, decidendo su un’istanza relativa a un richiedente proveniente dall’Iran, la Corte ha censurato una valutazione di non credibilità, evidenziando la necessità di considerare il contesto di integralismo religioso del paese, nonché quello familiare del richiedente. 

La giurisprudenza di merito ha dato applicazione a tali principi in relazione a situazioni riconducibili ai motivi di persecuzione di cui all’articolo 1 della Convenzione di Ginevra del 1951. In particolare, con riferimento all’orientamento sessuale, il Tribunale di Bologna (decreto del 25 novembre 2024) ha riconosciuto la protezione internazionale a un cittadino pakistano, ritenendo che il rischio di stigmatizzazione sociale e di violenze da parte della famiglia o della comunità integri una forma di persecuzione per appartenenza a un determinato gruppo sociale, in un contesto in cui le autorità statali non garantiscono una protezione effettiva. 

Il Tribunale di Torino (decreto del 30 settembre 2024) ha riconosciuto lo status di rifugiato a un richiedente proveniente dalla Tunisia non udente, evidenziando come la grave carenza di infrastrutture e servizi per le persone con disabilità, unitamente alla diffusa discriminazione sociale verso i non udenti, possa esporre la persona a un rischio concreto di atti persecutori, riconducibili all’appartenenza a un determinato gruppo sociale ai sensi della Convenzione di Ginevra del 1951.

Con riferimento alle persecuzioni per motivi religiosi, con un decreto del 18 giugno 2024, il Tribunale di Firenze ha ribadito che il diritto di manifestare liberamente il proprio credo costituisce un elemento essenziale della libertà religiosa, la cui compressione può integrare una forma di persecuzione. I giudici fiorentini, infatti, hanno riconosciuto lo status di rifugiato a una cittadina cinese ritenendo che l’impossibilità di professare liberamente la religione cattolica nel paese di origine comporti una grave limitazione dei diritti fondamentali. Interpretazione confermata in sede di giudizio di legittimità, per cui la Corte di Cassazione (sez. I, ord. 14 novembre 2024, n. 29403) ha riaffermato la rilevanza delle persecuzioni per motivi religiosi ai fini del riconoscimento dello status di rifugiato. 

Inoltre, particolare rilievo assume il tema della protezione sussidiaria nelle ipotesi di violenza indiscriminata derivante da un conflitto armato. In tale ambito, la Suprema Corte (Cassazione civile, sez. I, ord. 19 marzo 2024, n. 7273) ha ribadito il principio secondo cui, ai fini del riconoscimento della protezione ai sensi dell’articolo 14, lett. c) del decreto legislativo n. 251/2007, non è richiesta una specifica personalizzazione del rischio. I giudici di legittimità chiariscono che, qualora il richiedente provenga da un contesto caratterizzato da un livello di violenza indiscriminata tale da esporre la popolazione civile a un rischio generalizzato, è sufficiente la mera presenza sul territorio per integrare il requisito del “rischio effettivo di subire un danno grave”. Il medesimo principio è ribadito nella successiva pronuncia dello stesso giudice (Cassazione civile, sez. I, ord. 30 ottobre 2024, n. 27996), nella quale la Corte ha ulteriormente precisato che l’accertamento della situazione di violenza indiscriminata deve essere condotto sulla base di fonti aggiornate e attendibili, senza richiedere la dimostrazione di una esposizione individuale specifica al rischio.

Protezione internazionale e violenza di genere

Nel corso del 2024 l’orientamento giurisprudenziale che riconduce la violenza di genere nell’ambito degli atti persecutori rilevanti ai fini del riconoscimento della protezione internazionale si è ulteriormente consolidato, anche alla luce degli obblighi derivanti dalla Convenzione del Consiglio d’Europa sulla prevenzione e la lotta alla violenza contro le donne e la violenza domestica del 2011 (cd. Convenzione di Istanbul) quale parametro interpretativo privilegiato. 

In tema di protezione internazionale, la Suprema Corte (Cassazione civile, sez. I, ord. 19 marzo 2024, n. 7283) ha chiarito che la tratta ai fini di sfruttamento sessuale integra i presupposti per il riconoscimento dello status di rifugiato. La Corte cassa con rinvio la decisione del Tribunale di Genova che aveva riconosciuto alla cittadina nigeriana richiedente protezione internazionale la sola protezione speciale in quanto vittima di tratta, sottolineando che il giudice di merito è tenuto a valutare non soltanto il rischio di nuova esposizione alla tratta (cd. re-trafficking) ma anche il rischio di marginalizzazione sociale, discriminazione e stigmatizzazione derivante dalla condizione di vulnerabilità della vittima in caso di rimpatrio (v. anche Cassazione civile, sez. I, ord. 5 marzo 2024, n. 5867). 

La giurisprudenza di merito si è posta in linea con tale orientamento interpretativo, riconoscendo che la condizione delle donne vittime di tratta ai fini di sfruttamento sessuale può integrare una forma specifica di appartenenza a un determinato gruppo sociale rilevante ai sensi dell’articolo 1 della Convenzione di Ginevra del 1951, in ragione della particolare esposizione a forme di violenza e discriminazione (Tribunale di Bologna, decreto del 22 marzo 2024).

In tema di violenza di genere, la sentenza della Grande Sezione della CGUE del 16 gennaio 2024 (C-621/21) riconosce la violenza sulle donne come forma di persecuzione contro un determinato “gruppo sociale”. I giudici europei, infatti, stabiliscono che le donne nel loro insieme o in gruppi più ristretti accomunati da certe caratteristiche, possono essere considerate quali un “determinato gruppo sociale” ai fini del riconoscimento dello status di rifugiato in casi di violenza di genere o domestica nel proprio paese di origine e che la nozione di “danno grave” comprende la minaccia effettiva di essere uccisi o subire violenze da parte di soggetti privati, membri della famiglia o della comunità, nonché per presunte trasgressioni di norme culturali, religiose o tradizionali, derivandone, così, il riconoscimento della protezione sussidiaria. 

La giurisprudenza di merito ha dato applicazione a tali principi in una pluralità di fattispecie, riconoscendo la protezione internazionale in presenza di situazioni di matrimonio forzato, di violenza domestica e di altre forme di violenza basata sul genere. In particolare, il Tribunale di Bologna (decreto del 4 ottobre 2024) ha riconosciuto lo status di rifugiata a una donna tunisina vittima di matrimonio forzato e di violenza domestica, valorizzando l'appartenenza a un gruppo sociale specifico e richiamando espressamente l’articolo 60 della Convenzione di Istanbul (Richiesta di asilo basata sul genere). Analogamente, il Tribunale di Torino (decreto del 9 dicembre 2024, v. anche decreto del 25 novembre 2024) ha riconosciuto la protezione internazionale a donne vittime di violenza domestica, sottolineando l’assenza di protezione effettiva da parte delle autorità del paese di origine. Questi orientamenti si collocano in conformità con il giudizio di legittimità per cui la Corte di Cassazione (sez. I, ord. 15 marzo 2024, n. 6984), con riferimento alla violenza domestica, ha espressamente ricondotto, nell’ambito del “danno grave” rilevante ai fini della protezione sussidiaria (ex articolo 14, lett. c) del decreto legislativo 251/2007, norma applicabile nella circostanza), un caso in cui la ricorrente allegava di essere vittima di violenza domestica o di genere, come definita dall’articolo 3 della Convenzione di Istanbul (Definizioni). In queste circostanze, il giudice deve considerare che tali condotte integrano una limitazione grave al godimento dei diritti fondamentali e accertare se le autorità statali siano in grado di offrire una protezione effettiva. In assenza di quest’ultima, il “rischio effettivo” di subire un “danno grave” a causa di trattamenti inumani e degradanti costituisce il presupposto per il riconoscimento della protezione sussidiaria.

Con decreto del 7 novembre 2024, il Tribunale di Venezia ha riconosciuto la protezione internazionale a una cittadina nigeriana e alle sue figlie minori, ritenendo che il rischio di essere sottoposte a mutilazioni genitali femminili, unitamente alle conseguenze sociali derivanti dal rifiuto di tali pratiche, integri una forma di persecuzione per appartenenza a un determinato gruppo sociale. La Cassazione civile (sez. I, ord. 15 marzo 2024, n. 7022) ha, inoltre, affermato che, nei casi in cui la ricorrente alleghi di essere stata sottoposta a mutilazioni genitali femminili, il giudice è tenuto a verificare in concreto il rischio  di discriminazioni di genere e di trattamenti inumani e degradanti in caso di rimpatrio, considerando il contesto socio-culturale del paese di origine e la condizione individuale della richiedente. 

Protezione speciale

In tema di riconoscimento della protezione speciale, rileva il caso su cui si è pronunciata la Cassazione civile (sez. I, ord. 23 ottobre 2024, n. 27539), relativo a un cittadino serbo appartenente all’etnia Rom. Il Tribunale di Venezia aveva rigettato la domanda di protezione internazionale e speciale, escludendo la sussistenza di un rischio di danno grave in caso di rimpatrio. La Suprema Corte, tuttavia, ha cassato la decisione, rilevando come l’appartenenza al gruppo sociale costituisca un elemento rilevante ai fini della valutazione della vulnerabilità, in ragione delle diffuse e sistematiche forme di discriminazione cui tale gruppo è esposto nel paese di origine.

Con l’ordinanza del 19 novembre 2024, n. 29688, la Suprema Corte si è espressa sul riconoscimento della protezione speciale alla luce dell’articolo 19 del decreto legislativo n. 286/1998 (Testo Unico sull’Immigrazione) e dell’articolo 8 CEDU (Rispetto della vita privata e familiare) per la persona straniera che abbia legami familiari nel territorio nazionale. Il giudice di legittimità ha ribadito il proprio orientamento in tema di tutela della vita privata e familiare ai sensi dell’articolo 8 CEDU. La rilevanza di questa norma emerge non solo nei casi di ricongiungimento familiare, ma anche in tutte le situazioni in cui la persona abbia legami familiari significativi nel territorio nazionale. Il giudice dovrà quindi valutare in termini di effettività i legami familiari costituiti in Italia dalla persona straniera e annullare la sua espulsione qualora essa costituisca violazione del diritto alla vita privata e familiare del ricorrente.

Protezione internazionale e nozione di paese di origine sicuro

Con decreto del Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, e del Ministro dell’Interno e della giustizia del 7 maggio 2024, adottato ai sensi dell’articolo 2-bis del decreto legislativo n. 25/2008, è stato aggiornato l’elenco dei paesi qualificati come “di origine sicura”, con conseguente applicazione di un regime procedurale differenziato alle domande presentate dai cittadini di tali Stati. L’inclusione nella lista comporta, in particolare, l’applicazione di una procedura accelerata di determinazione dello status di rifugiato o titolare di altra forma di protezione internazionale, salvo che la persona richiedente alleghi elementi specifici idonei a dimostrare che, nella sua situazione personale, il paese non possa essere considerato sicuro. Il più recente aggiornamento della lista considera Paesi di origine sicuri i seguenti Stati: Albania, Algeria, Bangladesh, Bosnia-Erzegovina, Capo Verde, Costa d’Avorio, Egitto, Gambia, Ghana, Kosovo, Macedonia del Nord, Marocco, Montenegro, Perù, Senegal, Serbia, Sri Lanka e Tunisia.

In questo contesto, la sentenza della Grande Sezione della CGUE (causa C-406/22) ha chiarito che la qualificazione di “paese di origine sicuro” deve fondarsi su una valutazione attuale, rigorosa e completa delle condizioni esistenti nel paese, basata su fonti informative attendibili e aggiornate, e che deve riguardare l'intero territorio statale, non potendosi limitare a specifiche aree o categorie di persone. 

Sulla base di tale pronuncia, la Corte di cassazione ha rafforzato il controllo giurisdizionale sulla designazione dei paesi sicuri, affermando che il giudice è tenuto a verificarne la conformità alla normativa europea (ex articoli 36 e 37 della direttiva UE 32/2013) e italiana (ex articolo 2-bis del decreto legislativo n. 25/2008), anche mediante il ricorso a informazioni precise e aggiornate sui paesi di origine. La Suprema Corte spiega che circa l’ambito e l’ampiezza del sindacato del giudice sulla designazione di un Paese di origine come sicuro, il giudice di merito deve procedere a una valutazione autonoma e individualizzata della domanda di protezione. 

Ulteriori precisazioni si rinvengono in alcune pronunce emesse a fine 2024 (Cassazione civile, sez. I, ord. 30 dicembre 2024, n. 34898; Cassazione civile, sez. I, ord. 30 dicembre 2024, n. 22146) nelle quali la Corte ha affermato che il giudice, pur in presenza di una designazione effettuata dal legislatore, è comunque chiamato a verificare la sussistenza dei presupposti di legittimità della designazione del paese di origine come sicuro. In particolare, si sottolinea che tale verifica non può essere meramente formale, ma deve basarsi su fonti informative affidabili e aggiornate sul paese di origine del richiedente, idonee a rappresentare la situazione reale del paese. 

Il principio di cui sopra ha trovato applicazione anche in relazione ai casi connessi all’attuazione del Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei Ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria firmato a Roma il 6 novembre 2023 e ratificato con legge n. 14 21 febbraio 2024, per cui la Suprema Corte ha evidenziato la necessità di verificare, già in sede di convalida dei provvedimenti limitativi della libertà personale, la legittimità del ricorso alla procedura accelerata fondata sulla provenienza da un paese sicuro. In particolare, i giudici di legittimità rilevano che, alla luce della pronuncia della CGUE del 4 ottobre 2024, la qualificazione di un paese come sicuro richiede che tale condizione sussista in tutto il territorio statale, con conseguente necessità di una verifica rigorosa da parte del giudice. La Suprema Corte, inoltre, dispone il rinvio pregiudiziale alla CGUE del quesito sulla compatibilità, o meno, con la normativa dell’UE delle norme italiane sulla designazione di paesi di origine sicuri e sulla procedura accelerata (ord. 30 dicembre 2024, n. 34898).

Sempre nell’ambito delle decisioni relative alla designazione interministeriale dei paesi sicuri, oltre al tema della possibilità di sindacato dei giudici sulla stessa, la giurisprudenza di legittimità si è soffermata anche su profili più procedurali. Nello specifico la Corte di Cassazione, Sezioni Unite, con la sentenza 9 aprile 2024, n. 11399, stabilisce che in caso di impugnazione di una decisione della Commissione Territoriale che ha ritenuto la domanda d’asilo del richiedente manifestamente infondata in quanto il suo paese di provenienza è incluso nella lista “paesi sicuri”, il provvedimento impugnato è automaticamente sospeso, determinando il ripristino della procedura ordinaria. In questa sfera, la giurisprudenza di merito ha dato attuazione ai principi elaborati dalla Cassazione, in particolare con riferimento alla sospensione dell’efficacia esecutiva dei provvedimenti di rigetto adottati nei confronti di persone richiedenti provenienti da paesi di origine sicuri. Il Tribunale di Catania (decreto del 21 novembre 2024), chiamato a pronunciarsi sull’istanza di sospensione dell’efficacia esecutiva di un provvedimento di rigetto a seguito di una procedura accelerata nei confronti di un cittadino del Bangladesh, ha affermato che, alla luce della giurisprudenza della CGUE, il giudice è tenuto a verificare la compatibilità della designazione del paese di origine con i criteri stabiliti dalla direttiva UE 32 del 2013. In altri termini, la provenienza da un paese designato come sicuro non può determinare automaticamente il rigetto della domanda, ma richiede una valutazione individualizzata della situazione del richiedente.