Contesto e quadro normativo antecedente

Negli ultimi anni, la crescente diffusione di azioni legali strategiche contro la partecipazione pubblica (strategic litigations against public participation - SLAPPs) si è affermata come una minaccia significativa alla libertà di espressione, alla responsabilità democratica e allo stato di diritto dell’Unione Europea. Questo ha portato le istituzioni europee ad affrontare la questione in linea col Piano d’azione per la democrazia (2020) che colloca tra le priorità politiche l’obiettivo di rafforzare la libertà dei media, proteggere giornalisti e società civile e contrastare le  minacce alla partecipazione democratica. 

La Direttiva 2024/1069 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’Unione europea mira alla protezione delle persone attive nella partecipazione pubblica (includendo attivisti, giornalisti, ONG, difensori dei diritti umani, ma anche semplici cittadini) da domande manifestamente infondate o procedimenti giudiziari abusivi (Art. 1). Le SLAPP sono azioni in giudizio, talvolta temerarie o che richiedono risarcimenti chiaramente esagerati volte a intimidire, screditare e molestare i destinatari, con l’obiettivo di metterli a tacere. In questa dinamica si evidenziano due elementi qualificanti: lo sbilanciamento di potere e risorse economiche tra chi inizia la causa e chi è citato in giudizio, e lo scopo intimidatorio nei confronti di chi ha preso posizione su una questione di interesse pubblico.

Prima dell’adozione della Direttiva, il quadro europeo di contrasto alle SLAPP risultava frammentato e fondato prevalentemente sulla giurisprudenza della Corte europea dei diritti umani (CtEDU), nonché su raccomandazioni e soft law delle istituzioni europee, prive di efficacia vincolante. La libertà di espressione è tutelata dall’Art. 10 della Convenzione europea dei diritti umani (CEDU) e la CtEDU ha affrontato più volte,  indirettamente, fenomeni assimilabili alle SLAPP. Nel caso Steel e Morris v. United Kingdom (2005), la Corte ha censurato un procedimento giudiziario sproporzionato, suscettibile di produrre un “chilling effect” (effetto intimidatorio) sul dibattito pubblico, avviato contro un lavoratore che denunciava il lavoro precario nel settore del fast food. Tuttavia, prima della Direttiva mancavano strumenti specifici e rapidi di tutela, come meccanismi di rigetto anticipato delle azioni abusive o misure uniformi di protezione delle vittime di SLAPP. 

L’attenzione delle istituzioni europee verso il fenomeno delle SLAPP si intensifica in seguito all’omicidio della giornalista maltese Daphne Caruana Galizia nel 2017. Questo caso ha evidenziato come l’utilizzo sistematico di azioni giudiziarie intimidatorie possa compromettere la libertà di stampa e il dibattito democratico. Prima della sua morte, infatti, la giornalista aveva dovuto affrontare numerose cause per diffamazione. In questo contesto, la Commissione europea adotta la Raccomandazione (UE) 2022/758, rispondendo alle sollecitazioni del Parlamento europeo per l’introduzione di una normativa europea anti-SLAPP (v. la Risoluzione dell’11 novembre 2021). La raccomandazione invita gli Stati membri a introdurre strumenti di tutela contro le azioni giudiziarie manifestamente infondate o abusive, quali meccanismi di rigetto rapido, esenzione dalle spese processuali e sanzioni nei confronti dei ricorrenti abusivi. Pur essendo priva di efficacia vincolante, la Raccomandazione rappresenta il primo intervento organico dell’UE specificamente dedicato alle SLAPP. 

La Direttiva (UE) 2024/1069: ambito di applicazione, definizioni rilevanti e strumenti innovativi

La Direttiva definisce in modo preciso le condizioni entro cui operano le garanzie contro i procedimenti abusivi. La protezione riguarda solo “le questioni di carattere civile o commerciale con implicazioni transfrontaliere sottoposte nel quadro di procedimenti civili” (Art. 2). Resta dunque esclusa la materia penale, che rimane uno degli strumenti di intimidazione più utilizzati in numerosi Stati membri dell’Unione per “silenziare” giornalisti e attivisti.

Al Capo I della Direttiva vengono fornite le definizioni di alcune nozioni-chiave. La “partecipazione pubblica” è definita in senso ampio, includendo tutte le attività attraverso cui una persona esercita la libertà di espressione, informazione, arte o ricerca scientifica per intervenire su temi di interesse pubblico. Per “questioni di interesse pubblico” si intendono tutti i temi che possono interessare legittimamente la collettività, tra cui “a) i diritti fondamentali, la salute pubblica, la sicurezza, l’ambiente o il clima; b) le attività di una persona fisica o giuridica che è una figura pubblica nel settore pubblico o privato; c) le questioni oggetto di esame da parte di un organo legislativo, esecutivo o giudiziario o qualsiasi altro procedimento ufficiale; d) le accuse di corruzione, frode o di qualsiasi altro illecito penale o amministrativo in relazione a tali questioni; e) le attività volte a proteggere i valori sanciti dall’articolo 2 del Trattato sull’Unione europea, compresa la protezione dei processi democratici da indebite ingerenze, in particolare combattendo la disinformazione” (Art. 4.2). I procedimenti contro la partecipazione pubblica sono “abusivi”  quando non sono avviati per esercitare realmente un diritto, ma hanno come finalità principale quella di ostacolare il dibattito pubblico attraverso domande infondate (Art. 4.3).

Per contrastare tali fenomeni, la Direttiva introduce strumenti processuali e sostanziali innovativi che gli Stati dovrebbero adottare. Tra i più rilevanti si segnalano i seguenti:

• Rigetto anticipato (Art. 11): consente al giudice di chiudere rapidamente il processo se l’azione è palesemente abusiva.
• Inversione dell’onere della prova (Art.12): spetta all’attore dimostrare la fondatezza della causa se il convenuto ne chiede il rigetto anticipato.
• Misure economiche (Artt. 14-15): includono la condanna al pagamento integrale delle spese legali e sanzioni dissuasive nei confronti di chi promuove la SLAPP.
• Sostegno e garanzie (Artt. 9-10): si prevede il ruolo attivo di ONG e sindacati e la possibilità di imporre all’attore una cauzione.

L'efficacia di questo impianto dipenderà dalla rapidità e dal vigore con cui i sistemi giudiziari nazionali sapranno recepire e applicare tali norme.

Il recepimento italiano

La Direttiva mira a creare un quadro di protezione uniforme in tutti gli Stati membri dell’UE, imponendo loro di garantire strumenti procedurali efficaci a tutela di chi è coinvolto in queste “cause bavaglio”, pur mantenendo, al contempo, il diritto di accesso alla giustizia per tutti. La direttiva trova la propria base giuridica nell’Art. 81.2.f) del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), che attribuisce all’UE la competenza per intervenire sulle procedure civili nazionali quando le differenze tra gli ordinamenti rischiano di ostacolare il buon funzionamento della cooperazione giudiziaria transfrontaliera.  

In Italia, la recezione della Direttiva (UE) 2024/1069 avviene con la Legge n.36/2026, tramite cui il Parlamento ha delegato il Governo al recepimento di diverse direttive europee in materia di diritti fondamentali, tutela della partecipazione pubblica e cooperazione giudiziaria. La legge non introduce immediatamente una disciplina nazionale anti-SLAPP pienamente operativa, ma costituisce il presupposto normativo per l’adozione di successivi decreti legislativi destinati a dare concreta attuazione agli obblighi europei. Tuttavia, il 7 maggio 2026 è scaduto il termine per il recepimento della Direttiva senza che il decreto legislativo attuativo sia stato ancora emanato, esponendo l’Italia a potenziali procedure di infrazione da parte delle istituzioni europee. Le ONG che più hanno lavorato per mantenere alta l’attenzione sulla fase del recepimento nazionale sono quelle appartenenti alla coalizione CASE (Coalition Against SLAPPs in Europe), che  hanno inviato una lettera al ministro della giustizia Carlo Nordio per richiedere non solo una più rapida recezione della Direttiva, ma anche l’estensione di questa ai casi nazionali e non solo transfrontalieri, un invito formulato anche dalla Commissione europea e già accolto dalla Romania, dalla Polonia e dal Belgio. La coalizione CASE si rende disponibile a dare il proprio contributo in una eventuale fase di confronto tra Governo e società civile prima dell’adozione del decreto legislativo.

La relazione 2026 di CASE, elaborata dalla Fondazione Daphne Caruana Galizia, ha rilevato che il numero di SLAPP continua a rimanere alto in tutti i Paesi dell’Unione, primo fra tutti l’Italia, che registra per il secondo anno consecutivo il numero più alto di azioni legali strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica. Alla luce dell’elevato numero di SLAPP in controversie interne, un recepimento limitato ai soli casi transfrontalieri potrebbe ridurre significativamente l’efficacia concreta della Direttiva in Italia, lasciando prive di adeguata protezione molte persone esposte a procedimenti abusivi puramente interni.

Implicazioni e criticità 

La scelta di riconoscere la base giuridica della Direttiva nell’Art. 81.2.f) TFUE ha suscitato alcune perplessità in dottrina, soprattutto in relazione alla riconducibilità della misura alle competenze dell’Unione in materia di cooperazione giudiziaria civile.

L’UE utilizza la cooperazione giudiziaria civile non solo per disciplinare aspetti procedurali transfrontalieri, ma anche per promuovere la protezione di diritti fondamentali, come la libertà di espressione e la partecipazione pubblica. La proposta presenta inoltre una particolare ambizione politica: quella di  prevenire e scoraggiare un abuso e proteggere un interesse collettivo. L’Art. 81 TFUE, per parte sua, è applicabile solo a controversie aventi implicazioni transfrontaliere. Un modo per superare tale ostacolo consisterebbe nell’adottare una nozione di transnazionalità molto ampia. Se da un lato ciò consente di rafforzare la tutela contro le SLAPP, dall’altro rischia di generare incertezze interpretative e possibili contestazioni sulla correttezza della base giuridica scelta. 

Pur con questi limiti, la Direttiva contiene disposizioni molto avanzate che cercano di superare la cosiddetta “Teoria del mosaico”, concetto sviluppato dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia UE, che frammenta l’illecito diffamatorio o lesivo dei diritti di personalità in più fori competenti (il tribunale del luogo in cui il fatto generatore dell’azione giudiziaria si è verificato, quello del luogo in cui il ricorrente ha i suoi interessi o quello del luogo in cui il danno si è manifestato, utilizzabile quando le manifestazioni pubbliche avvengono online). Questo approccio permette all’attore di avviare contro il giornalista o l’attivista procedimenti multipli e paralleli per lo stesso fatto. Tale scenario è il terreno ideale in cui si possono verificare le pratiche di “forum shopping” e “libel tourism”. Il primo riguarda la pratica in cui l'attore di una causa legale sceglie di avviare il procedimento in una giurisdizione che ritiene più favorevole ai propri interessi; il secondo è una forma specifica e aggressiva di forum shopping in cui si instaura una procedura in uno stato conosciuto per essere particolarmente ostile alla libertà di espressione. Per contrastare questi fenomeni, la Direttiva introduce agli Articoli 16 e 17 specifiche contromisure volte a neutralizzare questa strategia processuale, ma che si applicano solo ai  Paesi extra-UE. In effetti, senza una  modifica dei cosiddetti Regolamenti “Bruxelles I bis” (sulla competenza giurisdizionale) e “Roma II” (sulla legge nazionale applicabile), non si risolvono i problemi strutturali che la “Teoria del mosaico” porta con sé. 

La Direttiva presenta inoltre una serie di zone grigie non ben definite che potrebbero incidere negativamente sulla sua efficacia nel contrasto alle SLAPP. Le definizioni chiave di “interesse pubblico” o “procedimento abusivo” sono considerate dalla dottrina troppo ampie e indeterminate e potrebbero far sorgere  interpretazioni divergenti tra i giudici. Inoltre, sebbene il rigetto anticipato sia riservato alle “domande manifestamente infondate”, la mancanza di criteri oggettivi nella Direttiva lascia ai giudici un’eccessiva discrezionalità, con il rischio di un’applicazione eterogenea a livello nazionale ed europeo.

Conclusione

La Direttiva (UE) 2024/1069 segna un progresso storico, ma non risolutivo. Il successo della norma dipenderà dalla capacità dei singoli Stati di estendere le tutele anche ai casi nazionali, oltre a quelli transfrontalieri, e di colmare le attuali lacune interpretative. Inoltre, mentre il legislatore si concentra sulle SLAPP civili, le minacce evolvono: alcuni soggetti stanno già diversificando le tattiche e usano strumentalmente non solo le norme penali sulla diffamazione, ma anche le disposizioni penali del Regolamento Generale sulla protezione dei dati personali o la normativa sulla proprietà intellettuale per rimuovere contenuti sgraditi creati dal giornalismo d’inchiesta. Concentrandosi sulla materia civile, la Direttiva (UE) 2024/1069 rischia di lasciare giornalisti, difensori dei diritti umani e semplici cittadini disarmati di fronte alle strategie più sofisticate. Sarà necessario un monitoraggio costante per proteggere efficacemente la libertà di espressione e di partecipazione civile.