Introduzione

Membro del GRECO dal 2007, l’Italia è stata sottoposta a quattro cicli di valutazione completi (nel 2007, 2009, 2012 e 2016; v., in particolare Annuario 2014, p. 182; Annuario 2015, pp. 168-169; Annuario 2019, pp. 169-169), ognuno focalizzato su un aspetto diverso del quadro normativo anticorruzione del Consiglio d’Europa. Il Quinto Ciclo, ora nella fase attuativa, ha come obiettivo la valutazione dell’efficacia delle misure adottate dai Paesi membri per prevenire la corruzione e promuovere l’integrità tra le persone con funzioni esecutive di alto livello (PTEF) e nelle Forze dell’ordine.

A testimonianza della necessità di un controllo internazionale sulle misure anti-corruzione, vi è il posizionamento dell’Italia al 52° posto su 182 Paesi monitorati nella graduatoria stilata da Transparency International nel suo ultimo rapporto sulla percezione della corruzione nel mondo. Il quadro diventa ancor più preoccupante se contestualizzato all’interno di una tendenza negativa che ha visto l’Italia passare, tra 2022 e 2025, dal 41° posto in graduatoria all’attuale 52° in termini di percezione della corruzione dopo un decennio complessivamente positivo in termini di prevenzione della corruzione. Tale trend non è passato inosservato all’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), la quale ha tenuto ad intervenire in occasione della presentazione del Rapporto e a sollevare i punti critici sui quali intervenire al più presto.

Come già visto nell’analisi del Rapporto di valutazione del 2024, a seguito del delineamento della situazione e delle misure in atto, il GRECO aveva formulato 19 raccomandazioni per il miglioramento del quadro legislativo e istituzionale relativo al focus del ciclo in questione. Tuttavia, con la pubblicazione del Primo Rapporto di Conformità del Quinto Ciclo del 6 luglio 2026, il GRECO ha tracciato un bilancio critico sull’attuazione di tali raccomandazioni: delle 19 indirizzate all’Italia solo una raccomandazione è stata attuata, 13 parzialmente e cinque non attuate in toto.

Il dato che emerge quasi immediatamente è il netto divario, nell’esecutivo, tra i progressi registrati per il personale e i componenti degli uffici di diretta collaborazione e la quasi totale assenza di implementazione delle raccomandazioni che interessano i titolari di cariche governative. Un quadro simile si ravvisa anche per le raccomandazioni rivolte alle Forze dell’ordine dove, al netto del sostanziale miglioramento sulla rappresentanza di genere, emerge una chiara discrepanza tra l’impegno di Guardia di Finanza e Carabinieri (corpi militari) e la perdurante inazione della Polizia di Stato. Questo quadro risulta fondamentale per comprendere la misura effettiva delle azioni intraprese dalle autorità italiane, specialmente in riferimento alle ben 13 raccomandazioni attuate parzialmente.

Il personale con posizioni dirigenziali 

Partendo dall’analisi delle raccomandazioni indirizzate all’esecutivo, un divario si manifesta con evidenza nei controlli preventivi di integrità e nell’analisi sistemica dei rischi di corruzione e integrità. Per quanto riguarda la verifica dell’insussistenza di cause di inconferibilità e incompatibilità, le autorità italiane riportano la formalizzazione di un modello dichiarativo in tre fasi per le posizioni dirigenziali all’interno del nuovo Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO) 2026-2028 della Presidenza del Consiglio dei Ministri, prevedendo controlli a campione sul 10% dei dichiaranti con l’obiettivo di superare un sistema meramente procedurale. Relativamente all’analisi dei rischi, il PIAO avrebbe strutturato un sistema di monitoraggio su due livelli attraverso strumenti digitali dedicati.In un’ottica più ampia, il Piano Nazionale Anticorruzione (PNA) 2025 dell’ANAC introduce una strategia triennale organica in linea con quanto raccomandato dal GRECO con obiettivi e indicatori misurabili. Tuttavia, il Gruppo critica il PNA per via della mancanza di chiarezza sull’applicabilità di queste misure anche ai componenti degli uffici di diretta collaborazione dei ministri e ai titolari di cariche governative (ministri, sottosegretari di Stato, commissari straordinari). Di conseguenza, a parere del GRECO le raccomandazioni i e ii  risultano a oggi non attuate.

Cuore dell’impianto normativo richiesto dal GRECO per l’esecutivo, la raccomandazione III, concepisce l’adozione dei codici di condotta per le persone con funzioni di alto livello. Ovvero un quadro normativo all’interno del quale, attraverso linee guida specifiche, si disciplinano  organicamente i conflitti di interesse, l’accettazione di doni, i contatti con soggetti terzi, le attività esterne e le restrizioni post-occupazione.

In osservazione di tale raccomandazione, le autorità italiane hanno adottato, tramite Decreto del Presidente Del Consiglio dei Ministri (DPCM) del 13 dicembre 2024, il nuovo Codice di Condotta per la Presidenza del Consiglio. Se da un lato il GRECO accoglie positivamente tale pubblicazione alla luce dell’estensione al personale in servizio presso gli uffici di diretta collaborazione, dall’altro i titolari di incarichi politici sono ancora esclusi. Limitazione questa che genera così uno stato di attuazione costantemente parziale che si riflette anche nelle successive raccomandazioni.

Difatti, i ministri e gli altri titolari di cariche politiche restano privi di un orientamento diretto sulla gestione dei conflitti di interesse, al quale sono invece obbligati i componenti degli uffici di diretta collaborazione. La categoria in questione risulta, come già sottolineato nel rapporto di valutazione, vincolata alle sole, e meno stringenti, regole sui doni di rappresentanza istituzionale, mentre in altri contesti manca tuttora un’effettiva prassi di pubblicazione (raccomandazione IX).

La medesima asimmetria si manifesta nella disciplina del cosiddetto “pantouflage” (raccomandazione X). Il divieto di assumere incarichi privati al termine del mandato istituzionale risulta ora esplicitamente vincolante per i componenti degli uffici di collaborazione diretta ed è monitorato tramite una nuova banca dati informatica. Tuttavia, il regime di restrizioni post-occupazione non è stato rafforzato per tutti i PTEF, disattendendo così le indicazioni del GRECO, che reitera come troppo breve il periodo di raffreddamento di 12 mesi applicabile ai ministri. Tale urgenza di intervento legislativo è stata, peraltro, segnalata anche da ANAC al Governo e al Parlamento, come si evince dal Rapporto. Diverso è il caso della disciplina sulle attività accessorie (raccomandazione VIII), che il GRECO indirizza specificamente ai membri degli uffici di diretta collaborazione. In questo ambito, pur non sussistendo un’asimmetria del tipo mostrato finora, l’attuazione risulta parziale: sebbene l’articolo 7(2) del Codice estenda l’applicabilità del regime di autorizzazioni per le attività accessorie a tale personale, l’assenza di garanzie sulla pubblicazione dei relativi provvedimenti  indebolisce la valutazione finale.

A margine di questo assetto interno, il Rapporto esamina il perimetro delle interazioni con l’esterno e della sensibilizzazione. In materia di trasparenza, il GRECO riconosce i progressi compiuti, valutando come parzialmente attuata la raccomandazione V sulla garanzia di una generalizzata consultazione pubblica sui progetti di legge del governo grazie alla piattaforma “ParteciPa”. Il Gruppo riconosce allo stesso modo i progressi per l’attuazione della raccomandazione VI in virtù dell’approvazione in prima lettura alla Camera del disegno di legge sulla regolamentazione del lobbying (A.C. 2336), sottolineando come tale testo includa tra i decisori pubblici: parlamentari, membri del Governo, presidenti e membri delle autorità indipendenti, vertici degli enti pubblici  e responsabili degli uffici di diretta collaborazione. L’eventuale introduzione, in caso di approvazione definitiva, di regole rigorose sulla divulgazione dei contatti, unita a un periodo di cooling-off di un anno dopo la cessazione degli incarichi governativi che precluda la registrazione come lobbisti e a un adeguato impianto di supervisione, costituirebbe un avanzamento significativo. D’altra parte, il Presidente dell'ANAC, Giuseppe Busia, intervenendo alla già citata presentazione dell’indice di Transparency International, ha evidenziato i limiti intrinseci del disegno di legge: pur riconoscendo i progressi, ha sottolineato come si potrebbe garantire maggior trasparenza sfruttando appieno i nuovi strumenti digitali a disposizione.

Il divario torna a presentarsi nell’ambito della formazione: se infatti da un lato il Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (RPCT) ha predisposto vademecum operativi e sessioni formative per il personale degli uffici di diretta collaborazione differenziati a seconda del profilo di rischio, dall’altra si rileva la perdurante assenza di iniziative analoghe per ministri e gli altri titolari di cariche politiche (raccomandazione IV). Continua a mancare in ogni caso la possibilità di ottenere su richiesta delle consulenze riservate in merito a situazioni specifiche per tutti i PTEF.

Riguardo all’estensione a tutti i PTEF dell'obbligo di dichiarare integralmente gli interessi finanziari personali, inclusi eventualmente quelli dei familiari (raccomandazione XI), le autorità italiane hanno riportato esclusivamente delle migliorie operative senza tuttavia rispondere alle indicazioni del GRECO. La raccomandazione è considerata dunque del tutto inattuata, così come quella sull’imposizione di verifiche sostanziali sulle dichiarazioni (raccomandazione XII). In questo caso il GRECO, pur riconoscendo il potenziale delle misure adottate a fini di verifica, ricorda che il punto sollevato nelle raccomandazioni riguardava delle lacune ravvisate nell’attività dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), le quali non sono state adeguatamente prese in considerazione.

A chiudere la sezione dedicata all’esecutivo, sul fronte dell’apparato sanzionatorio (raccomandazione XIII), contrariamente a quanto richiesto, non si registra alcuna modifica al quadro normativo in vigore sulle esistenti ma insufficienti sanzioni in caso di violazione degli obblighi da parte dei membri del Governo. Sebbene il Codice di Condotta estenda ora ai componenti degli uffici di diretta collaborazione le medesime norme disciplinari applicabili al resto del personale della Presidenza del Consiglio dei Ministri, la raccomandazione è considerata come attuata solo parzialmente.

Le Forze dell’Ordine

A differenza di quanto detto finora, nel gruppo di raccomandazioni volte alle Forze dell’Ordine si riscontra un successo trasversale: la riduzione del divario sulla rappresentanza di genere (raccomandazione XIV).  Questo risultato va letto mettendo in luce un aspetto metodologico rilevante: il GRECO valuta la conformità dei risultati ottenuti dai tre corpi in virtù non di nuove previsioni normative, ma dell’efficacia dell’impianto preesistente. 

Infatti, le autorità italiane segnalano trasversalmente miglioramenti sostanziali in termini numerici di reclutamento e progressi di carriera in linea con la maturazione fisiologica delle misure componenti l’attuale quadro senza tuttavia applicarvi modifiche. Questo non vuol dire che il divario sia stato colmato, ma che le misure messe in atto stanno andando nella direzione giusta.

Le asimmetrie emergono dall’analisi che il rapporto dedica all’attuazione delle raccomandazioni  relative  all'infrastruttura etica e preventiva (raccomandazioni xv, xvi, xvii). Il Rapporto evidenzia una netta spaccatura tra la proattività dei corpi militari (Carabinieri e Guardia di Finanza) e la staticità del corpo civile delle forze dell’ordine (Polizia di Stato). Su questo fronte, le misure adottate dalla Guardia di Finanza sono conformi alla raccomandazione avendo adottato un nuovo Codice Etico nel 2025, a cui supporto è stato predisposto un database contenente esempi pratici relativi alle mansioni. Si pensi ad un canale diretto intranet attraverso il quale il personale può formulare delle domande di carattere etico. Successivamente, il GRECO valuta positivamente l’operato dell’Arma dei Carabinieri relativamente ai meccanismi di consulenza etica e all’elaborazione di una nuova sezione FAQ nell’intranet, mentre sospende il giudizio sui lavori verso un nuovo codice etico fino alla loro concreta attuazione. Al contrario, l’assenza di un codice simile e di servizi di consulenza autonomi nella struttura della Polizia di Stato, rendono il giudizio inevitabilmente negativo.

Lo stesso quadro si ripropone nella gestione del personale e nei controlli di integrità legati a promozioni e trasferimenti (raccomandazione XVIII). Da un lato, il GRECO ritiene soddisfacente il livello dei controlli di integrità dei corpi militari e ne apprezza le politiche e obblighi legati al divieto del radicamento territoriale per i primi anni di servizio, sebbene non siano stati introdotti nuovi strumenti come l’obbligo di dichiarare periodicamente eventuali incompatibilità. Dall’altro lato, il Gruppo giudica del tutto insufficienti le misure attualmente in vigore per la Polizia di Stato.

In ultimo, sul fronte della protezione dei cosiddetti whistleblower, emerge un’ulteriore discrepanza in ambito formativo. La previsione di moduli specifici erogati in diretta collaborazione con l’ANAC presso le accademie e le scuole ispettori di Carabinieri e Guardia di Finanza è stata valutata positivamente; risultato che si scontra con la mancata attuazione delle attività di e-learning previste dalla Polizia, ad oggi ancora in attesa di erogazione.

Conclusione

Il quadro che emerge dal Primo Rapporto di Conformità del Quinto Ciclo di Valutazione è quello di un Paese che procede a due velocità in termini di adeguamento delle misure anticorruzione. Per quanto riguarda il governo centrale, a fronte degli interventi complessivamente incoraggianti che hanno interessato in particolare gli uffici di diretta collaborazione, si registra l’insufficienza e, talvolta, l’assenza di misure attuative delle raccomandazioni per i titolari di cariche governative. La stessa divisione è emersa tra le Forze dell’Ordine, in cui alle azioni intraprese dai corpi militari si oppone l’immobilismo della Polizia nella quasi totalità delle raccomandazioni.

Alla luce di ciò, il GRECO chiede all’Italia progressi sostanziali nell’arco dei prossimi diciotto mesi per poter chiudere positivamente il Quinto Ciclo di Valutazione.